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I paradossi e le sfide istituzionali del presidenzialismo latinoamericano

Written by Alberto Filippi Sunday, 02 March 2008 20:16 Print
È utile compiere una riflessione sulle aspre polemiche che si sono svolte negli ultimi mesi in America Latina, anche a seguito delle diverse tornate elettorali che hanno eletto e rieletto molti presidenti della Repubblica. Spesso – e non soltanto in Europa – si è interpretato, e si continua a interpretare, il ruolo della figura del presidente alla luce della tradizione dei grandi leader storici del populismo (basti pensare a caudillos così distinti come Cárdenas, Perón, Vargas o Betancourt) o, persino, dei dittatori militari del secolo scorso, i quali effettivamente concentravano ed esercitavano, sia pure con motivazioni e scopi del tutto opposti, enormi poteri che trascendevano il ruolo dell’esecutivo.

È utile compiere una riflessione sulle aspre polemiche che si sono svolte negli ultimi mesi in America Latina, anche a seguito delle diverse tornate elettorali che hanno eletto e rieletto molti presidenti della Repubblica. Spesso – e non soltanto in Europa – si è interpretato, e si continua a interpretare, il ruolo della figura del presidente alla luce della tradizione dei grandi leader storici del populismo (basti pensare a caudillos così distinti come Cárdenas, Perón, Vargas o Betancourt) o, persino, dei dittatori militari del secolo scorso, i quali effettivamente concentravano ed esercitavano, sia pure con motivazioni e scopi del tutto opposti, enormi poteri che trascendevano il ruolo dell’esecutivo. Ed è pur vero che oggi giorno vengono esercitati superpoderes e forme di hiperpresidencialismo, come è il caso di personalità peraltro così differenti come il presidente della Colombia, Alvaro Uribe, o quello del Venezuela, Hugo Chavez, peraltro accomunati nella loro origine dalla lotta contro i partiti politici tradizionali, e nel concepire forme nuove di esercizio del potere attraverso il ruolo dei decretos leyes e l’appoggio dei relativi parlamenti nazionali, che entrambi controllano con evidenti risultati.

Tuttavia, un’analisi più approfondita della governabilità, del rapporto tra partiti, sistemi elettorali e democrazia nelle istituzioni, dimostra quanto siano complessi i limiti dell’azione del primo cittadino nei sistemi di governo presidenziali in tutto il continente latinoamericano, dal Messico all’Argentina. Anche sotto questo profilo si tratta di distinguere tra il principale attore della forma di governo (il «chi» governa) dall’esercizio delle politiche di governo (il «come» si governa) nella loro realizzazione possibile (o non). Infatti, in questa prospettiva istituzionale, pur essendo ritenuto «forte» o «fortissimo» il presidenzialismo latinoamericano risulta paradossalmente assai più debole di quanto sembri all’opinione pubblica europea: ben quattordici presidenti negli ultimi vent’anni non sono nemmeno riusciti a concludere il loro mandato. E ciò, si noti bene, in paesi così diversi da confermare la generalità delle difficoltà incontrate dalla formula stessa del presidenzialismo in chiave latinoamericana, cioè il presidenzialismo in un sistema statuale federale. I dati della realtà sono questi, partendo dai presidenti che non hanno concluso il loro mandato in Bolivia: Hernán Siles Suazo (1985), Gonzalo Sánchez di Lozada (2003) e Carlos Mesa (2004); Fernando Collor de Mello (1992) in Brasile; Carlos Andres Pérez (1993) in Venezuela; Jorge Serrano Elias (1993) in Guatemala; Joaquin Balaguer (1994) nella Repubblica Dominicana; Abdalá Bucarán (1997), Jamil Mahuad (1999) e Lucio Gutiérrez (2005) in Ecuador; Raúl Cubas Grau (1999) in Paraguay; Alberto Fujimori (2000) in Perù; Jean-Bertrand Aristide (2004) ad Haiti; Fernando de la Rua, Ramón Puerta, Adolfo Rodriguez Saá (2001) in Argentina.[1]

Di certo sono state molteplici le concause che di volta in volta hanno determinato la caduta dei presidenti, dalle denunce di corruzione alle crisi economiche, dalle proteste al condizionamento sovversivo dei militari. Ma vi è comunque un elemento comune in quasi tutti i casi, cioè il venir meno del consenso nei confronti dei patti pre-elettorali che avevano dato vita, durante l’opposizione, alle future coalizioni di governo. Non deve stupire che il passaggio dalla dinamica politica che guida le coalizioni di opposizione e che genera in un secondo momento le coalizioni elettorali, per infine concludersi con la gestione vera e propria delle coalizioni di governo, sia un passaggio quanto mai arduo, talvolta imprevedibile e in casi estremi incapace di reggere al sfida, appunto, della governabilità e della relativa realizzazione del programma che avrebbe dovuto eseguire il governo rispondendo al mandato dei propri elettori.

Nemmeno il più carismatico dei personalismos o del hegemonismo presidencial riuscirebbero a superare questo divario tra mandato e rappresentanza, tra elettori, partiti e governo (in breve tra legislativo ed esecutivo) che è la vera questione della riforma politica di quella che in America Latina viene chiamata democracia representativa. La quale viene richiesta sempre con maggiore insistenza da quelle minoranze che comprendono che il sistema politico, elettorale e di governo legato al vecchio presidenzialismo – incentrato nella confusione tra i poteri costituzionali e quelli di partito che il presidente esercita – va cambiato per rendere più trasparente ed efficace la institucionalidad democratica, lo sviluppo e l’inclusione sociale.

D’altronde, il cosiddetto «deficit» democratico nelle democracias presidenciales è in buona misura il risultato di altri fattori che non dobbiamo sottovalutare o persino esorcizzare nel compiere una valutazione più ampia e rigorosa della politica latinoamericana, la quale, per la prima volta nella sua storia, come ha dimostrato un eccellente studio del Programma de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha fatto sì che «il continente latinoamericano sia l’unica regione del mondo, dopo l’Europa e gli Stati Uniti, nella quale la democrazia è diventata il sistema politico dominate e quasi universale».[2]

Tuttavia in America Latina la difesa dello Stato di diritto, l’applicazione dei diritti nuovi nell’ambito più vasto e determinante per le istituzioni democratiche dell’esercizio di diritti fondamentali, continua ad essere una sfida di grande portata sia per le politiche statali sia per l’impegno della società civile. Un rapporto dell’anno scorso di Latinobarómetro (Diez años de opinion pública) esponeva i risultati, che comunque vanno analizzati con la dovuta prudenza, di varie ricerche in diversi paesi che indicavano come circa il 66% degli intervistati ritenesse inefficace il sistema giudiziario, mentre in quasi tutti i paesi (con esclusione dell’Uruguay e del Cile) oltre il 60% riteneva che i funzionari pubblici fossero corrotti e che «la experiencia comun confirma que no hay igualdad frente a la ley». Ciò nondimeno, pur considerando che la democracia presidencial viene esercitata con molte difficoltà, il 70% ritiene che sia il sistema migliore di governo; il 66% la percepisce come il quadro istituzionale che favorisce il raggiungi- mento dello sviluppo; il 62% afferma che per nessuna ragione appoggerebbe un governo militare; il 59% ritiene che non vi è democrazia senza il funzionamento del parlamento e, insieme, il 54% considera che non vi può essere democrazia senza la presenza di partiti politici. Per converso, non si deve comunque ignorare l’altra faccia della realtà: il 19% ritiene che la democrazia presidenziale non sia il sistema migliore e, non a caso, questo stesso 19% ritiene che in determinate circostanze un governo autoritario può essere preferibile ad uno democratico, perché più efficace; il 22% è in disaccordo nel valutare la democrazia presidenziale come il sistema migliore per ottenere lo sviluppo per il paese; un 30% appoggerebbe «si las cosas se ponen difficile» un governo di militari; un 38% ritiene che può esservi democrazia senza il parlamento e, infine, un 34% suppone che vi possa essere democrazia senza partiti politici.[3] L’insieme di queste opinioni permette di considerare, anche se per grandi approssimazioni quantitative e qualitative, i paesi ibero-americani e del Caribe, tenendo conto della «percezione» dei cittadini intervistati nei seguenti gruppi. Innanzitutto i paesi che hanno un’«autopercezione» che li situa tra i maggiormente democratici, cioè Costa Rica, Uruguay, Cile, Repubblica Dominicana e Venezuela. All’opposto, tra i paesi che si percepiscono come «ménos democraticos» sono Ecuador, Guatemala, Paraguay, Nicaragua e Perù. I maggiori livelli di sostegno alla democrazia elettorale li troviamo in Argentina, Costa Rica, Uruguay e Brasile e, al contrario, l’appoggio minore lo si riscontra in Guatemala, Honduras e Paraguay. Infine, per quanto riguarda l’appoggio alla gestione del presidente («el desempeño presidencial»), i livelli di maggiore approvazione, limitatamente all’America del Sud, li troviamo in Argentina, Cile, Colombia, Venezuela e Bolivia.

A questi va aggiunto il Brasile dopo il secondo turno di ballottaggio delle elezioni presidenziali (29 ottobre 2006), che hanno assegnato a Ignacio Lula da Silva il 60% dei voti. L’auspicio è che questo rilevante risultato permetta a Lula di portare a termine, insieme alla riforma agraria, quella riforma politica, che dovrebbe consentire una stabile governabilità. Nel precedente mandato il presidente, che non aveva una maggioranza autosufficiente in parlamento, è stato costretto a muoversi con notevoli difficoltà, attraverso negoziati e compromessi con i quasi venti gruppi parlamentari di partiti, anche piccolissimi, che lo sostenevano.

Per tutte queste ragioni, il rafforzamento della sinistra riformista dall’Argentina al Perù, dal Cile al Brasile alla Bolivia fino all’Uruguay pone, infatti, all’ordine del giorno la riforma del sistema elettorale (come insegna anche l’esperienza e il risultato critico delle elezioni presidenziali in Messico) e del sistema presidenziale stesso nella misura in cui oramai molti ritengono che al hiperpresidencialismo o al presidencialismo hipertrofiado (secondo l’acuta definizione di Carlos Nino) non corrisponda affatto una maggiore governabilità né maggiore democracia delegativa, con relativa necessaria partecipazione di partiti politici, sindacati, associazioni e società civile nei vari livelli municipali, provinciali e regionali. Questo spiega come la ridefinizione del ruolo degli istituti della democrazia (politica, sociale ed economica) siano sempre più vincolati alla re-difinizione della portata e dei limiti del presidenzialismo. In questo senso voglio fare una breve annotazione per dire che non a caso uno degli autori italiani più studiati e dibattuti oggi in America Latina è precisamente Norberto Bobbio con i suoi contributi sulla democrazia, i diritti umani e la teoria politica del governo democratico, cioè parlamentare, e nella prospettiva del riformismo socialista fondato sulla giustizia e la libertà,[4] tutti temi sui quali si sta sviluppando un inteso dialogo nella sinistra latinoamericana così come in quella italiana ed europea.

Una considerazione finale: tra poche settimane si saranno realizzate le prime elezioni per la costituzione del parlamento dei paesi del Mercosur, come fase transitoria ed essenziale dell’integrazione sudamericana e conseguente rifondazione di sovranità limitate e condivise, anche per poter interloquire istituzionalmente in modo più articolato con il Parlamento europeo – e se sarà possibile – con una (costituzionalmente) rinnovata Unione europea. Uno dei primi compiti nell’agenda del parlamento del Mercosur sarà quello della difesa integrata e integrale dei diritti umani e delle riforme politiche che faciliteranno l’integrazione. Anche in quella sede si dovranno affrontare i paradossi di quel presidenzialismo federale che era stato concepito e definito nel suo impianto essenziale, ricordiamolo, nel lontano secolo XIX, quando i legislatori latinoamericani, confondendo forse in buona fede le cause con gli effetti, pretendevano di imitare il sistema costituzionale federale e presidenziale degli Stati Uniti per poter raggiungere rapidamente anche le mete economiche e sociali della democrazia anglo-americana, che peraltro molti di loro, avevano potuto osservare da vicino oppure conoscere attraverso il celebre saggio di Tocqueville. Per questo, personaggi illustri, come il politico Juan Bautista Alberdi, pensavano che in Argentina o in America Latina si dovesse dar vita a una figura costituzionale con fortissimi poteri, che fosse nella pratica: «un rey con nombre de presidente».



[1] Per una visione d'insieme rinvio a S. Mainwaring, M. Shugart, Presidencialismo y democracia en América Latina, Paidós Latinoamericana, Buenos Aires 2002; D. Nohlen, M. B. Fernández, El presidenzialismo renovado, instituciones y cambio político en America Latina, Nueva Sociedad, Caracas 1998.

[2] Si raccomanda la lettura dei risultati di questa ricerca del PNUD, La democracia en América Latina: hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. Contribuciones para el debate, Aguilar, Altea, Alfaguara, Buenos Aires 2005. E in modo particolare i saggi di M. A. Garretón, J. Godio, F. Calderón e R. Alconada Sempé.

[3] Cfr. www.latinobarómetro.org.

[4] Cfr. A. Filippi, C. Lafer, El pensamiento de Bobbio en la cultura iberoamericana, Fondo di cultura economica, Buenos Aires 2006 e N. Bobbio y Argentina (direzione e introduzione di A. Filippi), Los desafios de la democracia integral, Facultad de Derechos de la Universidad de Buenos Aires, La Ley, Buenos Aires 2006, in modo particolare i contributi di E. R. Zaffaroni, J. C. Portantiero, C. Strasser, J. E. Dotti e L. Despouy.

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