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Una nuova politica industriale per l’Italia

Written by Gianfranco Viesti Monday, 16 January 2012 12:58 Print

Nell’ultimo decennio le produzioni italiane si sono trovate in significativa difficoltà nel nuovo scenario internazionale; il nostro tradizionale modello di specializzazione può essere migliorato: è tempo di discutere obiettivi, strumenti e caratteristiche di una nuova politica industriale.


All’Italia serve una politica industriale; è tempo di discuterne obiettivi, strumenti, caratteristiche. Cosa si intende per “politica industriale”? Una strategia composta da una serie di azioni che mira esplicitamente a modificare cosa e come si produce in Italia, nonché le caratteristiche di chi produce, accompagnando e accelerando le tendenze spontanee in corso nel sistema produttivo. Si fa riferimento non solo alle attività manifatturiere, ma all’insieme delle produzioni di mercato, e dunque anche a una parte del terziario, alle utilities, al settore delle costruzioni.

Perché all’Italia serve una politica industriale? Perché nell’ultimo decennio è peggiorata la nostra collocazione nella divisione internazionale del lavoro: cioè la capacità che le produzioni italiane hanno di soddisfare la domanda internazionale. Ed è dunque importante provare a modificare il “modello di specializzazione”. Tale affermazione non significa certo iscriversi al partito dei permanenti critici del modello di capitalismo del nostro paese, o dei nuovi catastrofisti, che sostengono che l’industria italiana è divenuta ormai un attore marginale. Sono ben note le peculiarità del nostro modello: certamente originale, ma non necessariamente peggiore di altri. Ne sono ben noti i punti di forza, le capacità di adattamento/ innovazione incrementale, di customizzazione e differenziazione dei prodotti, la leadership in molti specifici segmenti produttivi; sono state ricostruite anche le nuove, interessanti strategie delle imprese in risposta ai mutamenti dello scenario internazionale.1 Ma la valutazione d’insieme resta preoccupante: nel decennio, sotto l’effetto di un triplice, contemporaneo shock (euro, Cina e diffusione delle nuove tecnologie), l’Italia ha perso terreno; è in difficoltà quando il costo del lavoro ha un ruolo sensibile, o nelle produzioni in cui le serie sono più ampie, o c’è maggiore utilizzo di tecnologie avanzate; ha peggiorato la sua collocazione nelle grandi “catene del valore” su cui è organizzata la produzione internazionale. La risposta spontanea delle imprese è stata interessante, ma complessivamente insufficiente.

Non ce lo possiamo permettere: in presenza di una domanda interna debolissima ancora per molti anni, la capacità di soddisfare la domanda internazionale è un elemento chiave per la crescita e la creazione di nuovi posti di lavoro. Vi sono buoni motivi per pensare che una politica industriale possa aiutare questi processi. Lo può fare intervenendo su tutte le imperfezioni dei mercati che possono rendere l’azione spontanea delle imprese insufficiente: le asimmetrie informative, i costi di transazione e di ricerca, le esternalità, i costi, come si dice in economia, “affondati” necessari per gli investimenti iniziali.

Questi buoni motivi sono da tempo nel dimenticatoio. Prevale nel nostro paese una visione secondo la quale per lo sviluppo dell’industria è bene solo quello che è fatto dalle imprese. Per questo ciò che serve all’Italia sono esclusivamente liberalizzazioni di settori protetti, azioni per l’aumento della concorrenza interna e di contrasto alle rendite, privatizzazioni, abbattimenti fiscali. Fatto questo, tutto funzionerà per il meglio. Vi è naturalmente del giusto in molte di queste idee: misure proconcorrenziali possono favorire innovazione e competitività. Certo, l’approccio dovrà essere più attento e pragmatico che in passato, considerando ad esempio che alcune privatizzazioni – vedasi il caso paradigmatico delle reti autostradali – non hanno certo migliorato la situazione; non si ottengono facilmente risultati, molte attività richiedono una regolazione complessa. Ma la domanda più importante è: siamo certi che questo di per sé basti? Che non sia possibile fare altro?

La risposta è spesso che questo “altro” siano politiche “per” l’industria, che mirino a creare un ambiente più favorevole alla competitività di tutte le imprese. Migliori e più efficienti infrastrutture, un’amministrazione pubblica più snella e capace, un migliore sistema dell’istruzione e della ricerca. Temi fondamentali. Azioni “di sistema” indispensabili. È vero, questi sono senz’altro gli interventi più importanti nel lungo periodo: una forza lavoro qualificata, un sistema di regole e comportamenti pubblici che funzioni bene e un forte settore della ricerca sono le caratteristiche che più contraddistinguono le economie che sono, o che diventano, maggiormente competitive. In Italia c’è molto da fare in questo senso. Quasi un intero decennio è stato perso. E le prospettive sono decisamente preoccupanti: si pensi solo che, per i target della Strategia Europa 2020 i documenti prodotti dall’ex ministro Tremonti hanno su molti di questi temi obiettivi talmente modesti che, nello scenario più favorevole previsto dal governo Berlusconi, l’Italia alla fine del decennio sarà fra i paesi più indietro nell’intera Europa a 27.2 Le politiche “per” l’industria sono quelle che davvero possono fare la differenza. Certo, anche qui le ricette specifiche non sono banali (si pensi alle discussioni sulle riforme universitarie, o alle difficoltà nell’impostare politiche per le infrastrutture che non siano semplici liste di opere) e meritano attenzione. Qui si tocca il cuore del problema italiano.

Ma sorgono altre domande. Quanto si potrà davvero fare in un periodo di risorse pubbliche scarse? Quanto riescono queste politiche a incidere, nel tempo breve, sui tassi di crescita dell’Italia? Quanto sono in grado di produrre una sufficiente domanda di lavoro nei prossimi anni? Ci possiamo permettere di attendere il tempo lungo, di correre il rischio che una parte del nostro sistema produttivo intanto scompaia?

Questo ci riporta al tema delle politiche industriali. Perché non immaginare, insieme alle necessarie liberalizzazioni e alle indispensabili, fondamentali, azioni “per” l’industria, anche strumenti diretti di politica industriale? Perché, si dice normalmente, le politiche industriali nel nostro paese sono sempre state fallimentari; hanno sempre rappresentato un grande spreco di risorse; si sono sempre sostanziate in schemi di incentivo alle imprese che molte analisi giudicano assai poco efficaci. Non è certo il tempo, si dice, di tornare indietro alle imprese pubbliche o a massicci aiuti di Stato. Un giudizio su decenni di intervento pubblico è questione complessa. Colpisce come si dia spesso per scontata una valutazione totalmente negativa. Pesa un approccio ideologico, tanto semplicistico quanto diffuso nel nostro paese: se l’azione era pubblica, certamente ha fallito; i costi delle politiche pubbliche, per definizione, sono superiori ai benefici. A questa iper-semplificazione non ne deve essere certo contrapposta una di segno opposto. La nostalgia del passato è fuori luogo. Molti degli strumenti e delle azioni di politica industriale messi in campo nel nostro paese sono legati a fasi storiche definitivamente superate; tanti hanno dato cattiva prova di sé, producendo nel tempo risultati modesti o facendo emergere costi non previsti. Il libro dei fallimenti delle politiche industriali è lungo, ed è d’insegnamento per il presente. Sembrano oggi del tutto improponibili politiche per promuovere specifici settori (ad alta tecnologia, “strategici” o come li si voglia definire). La storia e la realtà della competizione contemporanea ci hanno insegnato, tra l’altro, che ragionare per settori ha poco senso; che le imprese di successo si distinguono molto più per ciò che di specifico fanno, e per come lo fanno, che per il settore a cui appartengono; che le interrelazioni tecnologiche possono rendere estremamente avanzate anche imprese che all’apparenza operano in produzioni tradizionali. Sono ugualmente improponibili politiche per sostenere specifiche imprese, “campioni nazionali” o “europei”, scegliendole (in base a quali criteri?) fra le altre; da questo punto di vista l’iniziativa del governo Berlusconi nel tentativo – poi fallito – di salvare l’“italianità” della Parmalat lascia assai perplessi. Ma la domanda che conta non è se ci sono stati fallimenti. La domanda che conta è: la storia dell’intervento pubblico sconsiglia persino di ragionare sulle politiche industriali possibili? La logica che ci serve è quella che apprende dalla storia; dai successi e dagli insuccessi. Ad esempio abbiamo imparato molto su come funzionano le politiche. Possiamo forse evitare per il futuro un errore frequente: enunciare un obiettivo e uno strumento, magari scrivere e approvare un testo legislativo, e pensare che il grosso sia fatto. Tante vicende ci insegnano che il successo o l’insuccesso delle politiche sta nella loro concreta attuazione, nei dettagli, nei tempi e nei modi. Abbiamo imparato, spesso a nostre spese, che un’eccessiva frammentarietà degli strumenti e una loro modesta durata nel tempo sono negative, favoriscono comportamenti “mimetici” delle imprese che approfittano di quel che c’è perché non si sa mai cosa riserva il domani; abbiamo imparato che norme e procedure molto complesse scoraggiano l’accesso delle imprese. Abbiamo imparato che le migliori politiche industriali devono essere semplici e durature, con meccanismi anch’essi semplici; gli strumenti non devono essere necessariamente automatici, ma se sono negoziali o valutativi devono essere trasparenti e rapidi. Abbiamo imparato che non basta enunciare obiettivi, ma serve – e molto – monitorare continuamente e soprattutto valutare con attenzione ciò che accade; abbiamo imparato che le migliori politiche non sono “una norma”, ma un processo continuo attraverso il quale si apprende, si modifica, si perfeziona. La valutazione continua è una parte fondamentale delle politiche, non un accessorio. Come si mettono in atto le politiche conta tanto quanto il perché si fanno. E naturalmente conta chi le fa: da questo punto di vista la nostra situazione, con tante sovrapposizioni fra livello nazionale e regionale, non è certo ottimale. È questo un tema che, da solo, meriterebbe molte riflessioni.

Arriviamo allora all’ultima, cruciale domanda: a che cosa possono servire nuove politiche industriali nel nostro paese? Si può ragionare su una possibile agenda; ad esempio:

a) all’Italia servono molte nuove imprese; può sembrare paradossale, in un paese con una straordinaria presenza imprenditoriale. Ma vi è una differenza importante: la natalità (la iper-natalità, a volte) di imprese nel nostro paese ha sempre seguito linee imitative; le imprese migliori venivano clonate, ripetute. Questo ha prodotto una vibrante concorrenza interna; è stato importantissimo per sostenere la competitività delle nostre produzioni, ma non è quello che serve oggi. Servono nuove imprese diverse da quelle che ci sono già, che incorporino e traducano in attività di mercato le numerose conoscenze disponibili nelle università e nella ricerca; ancor più, che traducano in attività di mercato le tantissime competenze e creatività disponibili in un mondo giovanile ad alta qualificazione, ma fuori dal mercato del lavoro. Servono ovunque, drammaticamente nel Mezzogiorno. Pensiamo a come favorire una nuova “mobilitazione imprenditoriale” nel nostro paese, con una politica industriale di semplificazioni e detassazioni, ma anche di credito mirato e agevolato, di sostegni tecnici e consulenziali. Ovvio? Nient’affatto: si pensi che l’unica “politica industriale” oggi in campo, per la quale ci sono rilevanti risorse, è la cassa integrazione, che mira a salvare le imprese che già abbiamo (molte delle quali ormai fuori mercato), non certo a farne nascere di nuove (anche per reimpiegare con maggiori prospettive i lavoratori);

b) all’Italia, lo sappiamo da sempre, servono imprese che possano crescere più facilmente; oggi – con costi di accesso a mercati e tecnologie elevati e rendimenti di scala diffusi e rilevanti – servono ancora di più. Torniamo a riflettere, con pazienza, sulla articolata strumentazione che può consentirlo;

c) i nostri mercati tradizionali di sbocco – cui le imprese italiane accedono con facilità – crescono poco; quelli che si espandono sono grandi, lontani, difficili; i costi di accesso sono alti, e vanno assolutamente ridotti con una attenta e incisiva politica commerciale. Ovvio? Non sembra, visto che il governo Berlusconi, invece di potenziare le nostre attività, ha pensato bene di smantellare quel po’ che c’era (l’ICE, Istituto nazionale per il commercio estero);

d) i canali attraverso i quali nuove conoscenze – indispensabili per migliorare i prodotti – entrano nelle nostre imprese sono oggi più complessi. A lungo abbiamo innovato comprando nuovi macchinari. Oggi probabilmente questo non basta. Servono canali che portino nelle imprese, specie nelle più piccole, nuove idee e conoscenze: e il modo migliore è probabilmente quello di favorire l’ingresso – permanente – nelle aziende di giovani ad alta qualificazione;

e) sappiamo bene che l’innovazione è un processo che richiede una importante dimensione “locale”, con interazioni e collaborazioni ripetute fra più soggetti e lo sviluppo di veri e propri distretti (clusters) dell’innovazione. Specie in ambito urbano, la compresenza di più clusters differenti ne moltiplica le possibilità di interazione, di fertilizzazione incrociata. Insomma, la competitività di un paese dipende molto dalla forza delle sue città e delle sue Regioni; e può essere molto favorita da politiche dell’innovazione che abbiano una dimensione sistemica e un chiaro riferimento territoriale. Peccato che le politiche di sviluppo territoriale siano state quasi completamente abbandonate: occorre riprenderle con grande attenzione;

f) infine, l’Europa ci invita a ragionare (e la Germania spesso può essere d’esempio) su come una più attenta regolamentazione e politiche di domanda pubblica possano favorire un’evoluzione delle tecnologie “verdi” nonché il successo internazionale delle imprese che producono beni e servizi “verdi”. In questo campo l’Italia rischia di rimanere un paese con un rilevante parco energetico eolico e solare, ma con un tessuto produttivo e uno tecnologico assai scarsi.

 


 

[1] Si veda, ad esempio, A. Brandolini, M. Bugamelli (a cura di), Rapporto sulle tendenze nel sistema produttivo italiano, Banca d’Italia, in “Questioni di Economia e Finanza”, 45/2009, disponibile su qui.

[2] Si veda G. Viesti, Beati gli ultimi, in “il Mulino”, 3/2011.

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