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Ha un futuro la Costituzione europea?

Written by Giuliano Amato Saturday, 01 March 2008 00:54 Print

La risposta alla domanda del titolo dipende da due ordini di argomenti, dei quali uno solo è oggetto dei frequenti dibattiti che si svolgono su questo tema. Si discute infatti della perdurante utilità (o meno) delle innovazioni contenute in quel testo e dei modi per ottenerne l’approvazione, in particolare delle modifiche, mutilazioni e integrazioni che possono agevolarla negli Stati che l’hanno inizialmente rifiutata o che ancora non vi hanno provveduto. Non si discute invece delle condizioni politiche di cui c’è bisogno per una tale approvazione e quindi del grado di consenso e di omogeneità politica attorno al futuro comune europeo in ciascuno dei nostri paesi; un argomento in più casi sgradevole, che i politici preferiscono ignorare e che né i tecnici né i retori dell’ingegneria costituzionale frequentano quanto servirebbe per far loro percepire le mine che ne vengono sui percorsi da loro disegnati. È dunque essenziale soffermarsi sul primo ordine di argomenti (anche perché alcune delle più radicate resistenze politiche si nascondono dietro di essi), ma è non meno essenziale guardare in faccia anche gli altri.

La risposta alla domanda del titolo dipende da due ordini di argomenti, dei quali uno solo è oggetto dei frequenti dibattiti che si svolgono su questo tema. Si discute infatti della perdurante utilità (o meno) delle innovazioni contenute in quel testo e dei modi per ottenerne l’approvazione, in particolare delle modifiche, mutilazioni e integrazioni che possono agevolarla negli Stati che l’hanno inizialmente rifiutata o che ancora non vi hanno provveduto. Non si discute invece delle condizioni politiche di cui c’è bisogno per una tale approvazione e quindi del grado di consenso e di omogeneità politica attorno al futuro comune europeo in ciascuno dei nostri paesi; un argomento in più casi sgradevole, che i politici preferiscono ignorare e che né i tecnici né i retori dell’ingegneria costituzionale frequentano quanto servirebbe per far loro percepire le mine che ne vengono sui percorsi da loro disegnati. È dunque essenziale soffermarsi sul primo ordine di argomenti (anche perché alcune delle più radicate resistenze politiche si nascondono dietro di essi), ma è non meno essenziale guardare in faccia anche gli altri.

La perdurante utilità delle innovazioni costituzionali viene più frequentemente negata, negando che sia prioritario in questo momento dedicare altre energie e altro tempo, così difficile da trovare, alle defatiganti procedure di negoziato e di ratifica di testi istituzionali. Stiamo appena digerendo l’allargamento ai dieci paesi entrati due anni fa, altri due stanno per entrare e altri ancora sono forse alle porte. Mentre sono in corso tanti traslochi e tanti adattamenti reciproci, tutto serve fuorché sfasciare e rifare i muri della casa. E qui si innesta la seconda e non dissimile voce critica, quella che esprime in termini schiettamente britannici lo stesso tipo di perplessità: ciò che serve all’Europa non è una Costituzione, ma è più efficienza, più delivery. Si pensi allora alla delivery e non si perda tempo altrimenti.

Si tratta di obiezioni apparentemente efficaci, che sono tuttavia talmente deboli da far dubitare che esse siano sempre avanzate in buona fede. Tanto che a non dubitarne si penserebbe di offendere l’intelligenza dell’«Economist» e del suo «Charlemagne», principale e assiduo teorizzatore del dilemma fra delivery e Costituzione. Ma cominciamo dalla digestione dell’allargamento, che sappiamo benissimo essere particolarmente difficile proprio perché è troppo piccolo lo stomaco predisposto per farlo, uno stomaco che è ancora quello dell’Europa dei sei Stati iniziali, con i pochi adattamenti introdotti per l’Europa a nove, a dodici e poi a quindici membri. Con lo stomaco esistente, e quindi con gli assetti e le regole esistenti, l’Europa a venticinque (e dal prossimo anno a ventisette) non riesce a funzionare e scivola sempre più verso una gestione che, nella migliore delle ipotesi, è solo e soltanto burocratica.

È significativo che solo il Parlamento europeo, in ragione della sua articolazione in gruppi politici e delle sue sperimentate procedure, mantenga immutati i suoi standard di funzionamento. Ma il Parlamento concorre solo ad alcune delle decisioni. Quelle che competono al Consiglio – e al Consiglio soltanto competono proprio le decisioni all’unanimità – risentono drammaticamente dell’allargamento. Convincersi a vicenda in Consiglio è molto difficile quando si è così numerosi. La discussione è molto formale, il tempo non basta e dopo un giro di tavolo la riunione è finita. E in condizioni del genere la difficoltà diventa impossibilità quando la decisione richiede il voto unanime, giacché in tal caso l’incentivo a smuoversi dalle proprie posizioni iniziali è ben minore di quello fornito dal voto a maggioranza. Qual’è il risultato? Il risultato è che il maggior numero di decisioni viene in realtà delegato ai rappresentanti permanenti, agli ambasciatori che vivono a Bruxelles e si riuniscono più di frequente nel Coreper. Quando poi si riuniscono (una volta al mese) i ministri, trovano un’agenda con tanti temi al cosiddetto «punto A» dell’ordine del giorno e molti meno al «punto B». Quelli del punto A sono già stati decisi dagli ambasciatori e il Consiglio formalmente li approva leggendone semplicemente i titoli. Sui temi del punto B si discute sino a quando, sperabilmente, li si vede spuntare al punto A. Ecco, a questo ci si è ridotti per funzionare almeno un po’ alle condizioni esistenti. Con il massimo rispetto per gli ambasciatori e nonostante la sicura convinzione che essi agiscano dietro istruzioni, resta difficile negare che il tasso di democraticità di un sistema del genere compete a fatica con ciò che seppe offrire ai suoi sudditi Maria Teresa d’Austria. Con un disagio tanto maggiore in quanto si pensi che ad una procedura del genere sono anche assoggettate decisioni che hanno ad oggetto i diritti della persona, un tema sul quale nessuno di noi accetterebbe nel proprio paese una competenza dell’esecutivo, intendendo per esecutivo i ministri che effettivamente decidono riuniti in consiglio.

È difficile che sia questa la delivery a cui pensano gli inglesi ed è difficile capire come essi possano seriamente pensare di ottenerne una migliore lasciando le cose come stanno. Lo sanno benissimo anche loro che la politica estera comune è oggi handicappata dalla dualità delle figure che rappresentano l’Europa nelle relazioni internazionali, l’Alto rappresentante del Consiglio e il Commissario per le relazioni esterne; che servirebbe un servizio diplomatico comune e che negoziare trattati con i paesi terzi ora a nome della Comunità, che possiede personalità giuridica internazionale, ora a nome dell’Unione, che non la possiede e che negozia quindi a nome degli Stati, crea inenarrabili confusioni, specie nel caso di trattati con contenuti misti, rientranti in parte nelle relazioni esterne della Comunità, in parte nella politica estera dell’Unione. Per non parlare della sempre più pallida Strategia di Lisbona, oggetto di infiniti documenti, ma priva di effettivo mordente, perché il Metodo di coordinamento aperto a cui è affidata consente in realtà a ciascuno di continuare ad andare per la sua strada (con danni che poi ricadono su tutti).

Per farla breve: è difficile sbarazzarsi delle ragioni che portarono cinque anni fa il Consiglio europeo di Laeken a ritenere necessario un rinvigorimento e rinnovamento di assetti istituzionali già allora affaticati, complicati, poco leggibili e poco democratici. Oggi tutto questo è ancora più vero e non è un caso che gli ultimi sondaggi di Eurobarometro ci dicano che il favore per la nuova Costituzione europea è tutt’ora largamente maggioritario, con il 61% che dice sì e il 21% che dice no. Il problema allora è come convincere i contrari, visto che il loro consenso è comunque necessario per una ratifica che deve essere unanimemente adottata da tutti gli Stati membri. La strada maestra che suggeriscono coloro – me compreso – che si sono sin qui battuti per salvare un testo che ha già ottenuto la ratifica della maggioranza degli Stati membri (rappresentativi già ora della maggioranza dei cittadini europei) è quella di accantonare temporaneamente la parte terza di esso, quella che contiene tutti gli articoli dei Trattati già esistenti e che è apparsa la più pesante e la meno leggibile per i cit- tadini, in modo da concentrare le ratifiche mancanti sulla parte prima e la parte seconda, che contengono invece le vere novità di rango costituzionale, dal nuovo ruolo del Parlamento europeo alla carta dei diritti. Su questa strada bisognerà lavorare e vedere se essa potrà avere uno sbocco dopo le prossime elezioni presidenziali francesi, magari con l’aggiunta di un protocollo sociale, che tenga conto delle preoccupazioni espresse proprio dall’elettorato francese in occasione del no al referendum.

Ma non c’è solo la Francia, anche se la Francia è cruciale. E qui una domanda, sgradevole ma necessaria, ce la pongono i già citati sondaggi di Eurobarometro. Da essi apprendiamo che, subito dopo la prevedibile Irlanda, il paese nel quale è più alta la soddisfazione per l’appartenenza all’Unione europea, con un consenso che arriva al 74%, è quell’Olanda che ha detto no alla Costituzione con oltre il 60% dei voti. Di qui la domanda, che non ci si può non porre. Ma non potrà essere che la contrarietà al nuovo testo sia stata e sia alimentata, non tanto o non soltanto dai contenuti delle sue innovazioni, quanto dal fatto che lo si è chiamato Costituzione e quindi strutturato con l’architettura di una costituzione? Gli studiosi sanno bene che le costituzioni non sono un prodotto degli Stati e che nella storia esse li precedono, tant’è che consideriamo costituzione la Magna Charta e lo stesso nome attribuiamo agli statuti dei nostri Comuni medievali. Ma la stagione costituzionale inaugurata dalla rivoluzione francese ha ancorato l’idea stessa di Costituzione allo Stato e ha creato una cultura collettiva nella quale sono gli Stati a dotarsi di una Costituzione, cosicché non c’è l’una senza l’altro. Quando si è adottata la «Costituzione europea» lo si sapeva benissimo che essa non portava con sé la trasformazione dell’Unione europea in uno Stato e che l’Unione pur riformata avrebbe continuato ad essere l’ermafrodita che è destinata ad essere, a cavallo fra i suoi Stati membri e i suoi cittadini, fra il diritto internazionale e il diritto interno, secondo un modulo sconosciuto in passato, ma espressivo di un futuro nel quale il confine, appunto, fra diritto internazionale e diritto interno sarà sempre più labile. Ma la scelta fatta ha generato aspettative ispirate alla consolidata cultura collettiva, che lega la Costituzione allo Stato; e le aspettative sono state di delusione per chi alla Costituzione era pronto a crederci, di paura per chi non la voleva. I francesi e gli olandesi hanno detto di no, perché, se di Costituzione si trattava, allora ci dovevano essere i loro diritti sociali ovvero le garanzie della loro identità, così com’è giusto pretendere dalla Costituzione di uno Stato che è il proprio. Mentre gli inglesi e altri si sono accinti a dire di no, perché la sola idea di uno Stato europeo è per loro indigeribile; e la Costituzione la porta con sé.

Di qui l’interesse per le ipotesi che cominciano a circolare di un salvataggio dei contenuti della Costituzione europea, raggruppati tuttavia in modi nuovi e diversi e etichettati nell’insieme sotto un nome diverso. Per molti di noi, e di sicuro per me, il nome non potrebbe essere «mini- Trattato» come suggerito da Nicolas Sarkozy, ma va comunque notato che lo stesso Sarkozy finisce per raggruppare un insieme di proposte che includono quasi tutta la parte prima della Costituzione. Insomma, qui c’è un percorso che merita di essere esplorato e, ferma restando la via maestra, sarebbe irresponsabile non farlo, giacché, alla fin fine, qui si tratta di convincere non chi ha detto di sì, ma chi ha detto o è pronto a dire di no. Qui di solito finisce il discorso sul futuro della Costituzione europea. E qui finisce con una intonazione di cauto ottimismo, potenziata dall’aspettativa del cinquantesimo anniversario del Trattato di Roma e della contestuale presidenza tedesca dell’Unione nella primavera del 2007, che ben potrebbe essere una autentica primavera. Ma se si passa al secondo ordine di argomenti, quelli di cui si preferisce non parlare, allora diventa doveroso essere più cauti che ottimisti, giacché è ben possibile che in Europa non riesca a crearsi il clima di cui ha comunque bisogno un rafforzamento delle sue istituzioni e delle sue missioni comuni. Che cos’è che colpisce a questo riguardo? Colpisce il diffondersi della difficoltà di formare maggioranze politiche coese in paesi spaccati in due che ora si affidano a grandi coalizioni, ora a governi che si reggono su un voto; colpisce il diffondersi di partiti radicalizzati, nei quali è difficile riconoscere i tratti tradizionali della destra o della sinistra (fenomeno particolarmente vistoso nell’Est europeo); colpisce insomma l’affanno con cui la politica tiene dietro agli intensi cambiamenti sociali indotti dalla nuova concorrenza internazionale, dalla nostra stessa integrazione, dall’intensificazione dei flussi migratori e quindi dalle tante identità entrate nelle nostre società e che la politica avrebbe la responsabilità di amalgamare. In questi contesti così tormentati è difficile radicare condivise missioni nazionali su forti tratti identitari comuni. Come potrà essere possibile radicare condivise missioni europee, supportate non dalle parole, ma dagli strumenti necessari a realizzarle? Nell’orto di casa italiano, una questione come quella dell’uso più efficiente degli aeroporti di Malpensa e di Fiumicino si colora immediatamente dei toni di una disputa da secchia rapita fra nordisti e sudisti. Ce la potrebbe fare una politica così degradata a risolvere con dignità questioni similari a livello europeo? Sarebbe ingiusto dire che la politica nazionale ed europea è nella sua interezza così degradata. È vero però che in alcuni paesi essa si è seriamente ammalata ed è vero che in tutti è ben lontana da quel ruolo non solo di rappresentanza, ma anche di filtro e di composizione delle identità sociali largamente nuove e diverse che si trova davanti. Il che pesa su ciascuno Stato membro, ma pesa anche sulle prospettive della costruzione europea.

Si potrebbe chiudere con una metafora, che ben si adatta ai sistemi di governo multilivello. Si può pensare ai regimi totalitari come ai buchi neri dell’universo, che sviluppano un tale pluspotere da risucchiare al proprio interno tutte le diversità che la società vorrebbe e potrebbe esprimere. Si può pensare invece alle democrazie come ai sistemi solari, nei quali vi sono tanti corpi, che hanno ciascuno un proprio movimento, ma secondo regole comuni, che salvaguardano l’insieme. Le democrazie che si ammalano sono come i sistemi solari in cui i corpi in movimento si frantumano, i frantumi cominciano a muoversi in proprio, le orbite impazziscono e l’unica alternativa alla deflagrazione è la centrifugazione del sistema (con il possibile incontro di un qualche buco nero).

Non siamo a questo punto e tanto le nostre società nazionali quanto l’Europa nel suo insieme dispongono di forti antidoti contro il rischio di arrivarci. Ma il rischio c’è e il futuro della Costituzione europea dipende anche dalla sua consistenza.

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