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Come evitare la fine di Eurolandia

Written by Simon Tilford Saturday, 01 March 2008 00:21 Print

L’Unione economica e monetaria (UEM) è il progetto più importante e coraggioso mai intrapreso nell’Unione europea. Il successo dell’euro non è soltanto cruciale per la salute economica di Eurolandia e dei suoi membri, ma anche per la credibilità dell’UE nella sua totalità. Le economie europee hanno maggiore possibilità di successo in un’economia globale se dotate di un mercato unico, con una moneta unica e mercati dei capitali integrati. Sfortunatamente, è troppo presto per affermare che l’UEM sia un evento positivo. La moneta unica doveva teoricamente unire l’Europa, ma invece rischia di creare intralci a livello economico e di diventare una fonte di divisione a livello politico. Tra gli Stati membri persistono ancora differenze significative e le economie in Eurolandia stanno divergendo in maniera seria e preoccupante. L’euro è indubbiamente, da molti punti di vista, una moneta alla ricerca di un mercato.

L’Unione economica e monetaria (UEM) è il progetto più importante e coraggioso mai intrapreso nell’Unione europea. Il successo dell’euro non è soltanto cruciale per la salute economica di Eurolandia e dei suoi membri, ma anche per la credibilità dell’UE nella sua totalità. Le economie europee hanno maggiore possibilità di successo in un’economia globale se dotate di un mercato unico, con una moneta unica e mercati dei capitali integrati. Sfortunatamente, è troppo presto per affermare che l’UEM sia un evento positivo. La moneta unica doveva teoricamente unire l’Europa, ma invece rischia di creare intralci a livello economico e di diventare una fonte di divisione a livello politico. Tra gli Stati membri persistono ancora differenze significative e le economie in Eurolandia stanno divergendo in maniera seria e preoccupante. L’euro è indubbiamente, da molti punti di vista, una moneta alla ricerca di un mercato.

Perché la situazione è così grave? Dopo tutto, l’introduzione dell’euro ha generato alcune tendenze positive: ha fatto aumentare gli scambi di beni tra i paesi membri dell’UEM, anche se meno di quanto previsto; c’è stata una maggiore integrazione dei mercati dei capitali, con un incremento della concorrenza e un accesso a nuove fonti di finanziamento per le imprese; e le fusioni transfrontaliere sono aumentate costantemente, nonostante alcune sporadiche esplosioni di nazionalismo economico in alcuni Stati membri. Tuttavia, per garantire che l’UEM sia un successo ci vuole ben altro. Affinché la moneta unica possa essere considerata un beneficio sono necessari, come minimo, mercati del lavo ro estremamente flessibili, un elevato livello di concorrenza in tutti i settori, una piena integrazione di tutte le economie partecipanti e una sana gestione della finanza pubblica. Sfortunatamente, l’attuazione di riforme tese a soddisfare tali criteri ha subito un rallentamento dopo il lancio della moneta unica nel 1999.[1]

L’adesione alla zona dell’euro non offre una difesa automatica contro la globalizzazione. Né il mercato unico è in grado d’isolare i propri membri dalla concorrenza a livello globale. Al contrario, il mercato unico e l’UEM, se pienamente sfruttati, possiedono il potenziale per migliorare drasticamente la competitività dell’Europa e la sua capacità di trarre profitto dalla globalizzazione. A quanto pare, però, l’appartenenza a Eurolandia ha sfortunatamente ridotto la pressione sui governi, volta ad attuare le riforme necessarie per garantire il successo dell’unione monetaria. Germania e Italia sono un esempio di tale rompicapo. Libera ormai dal rischio di una crisi valutaria e di costi di servizio del debito più elevati, l’Italia ha fatto ben poco per rafforzare la propria finanza pubblica, per rendere il mercato del lavoro più flessibile o per introdurre maggiore concorrenza. Il risultato che ne consegue è una riduzione della produttività, un’inflazione superiore alla media e una forte perdita di competitività rispetto agli altri membri della zona dell’euro.

L’appartenenza all’UEM ha ridotto la pressione anche sul governo tedesco rispetto all’attuazione delle riforme necessarie per accrescere la domanda interna del paese. L’UEM avrebbe dovuto, in teoria, mettere fine alle svalutazioni competitive, ma ciò che la Germania ha fatto e continua a fare all’interno della zona dell’euro, perseguendo una strategia di crescita salariale eccezionalmente bassa, ha le stesse conseguenze. Infatti ciò ha permesso una crescita importante della competitività e delle esportazioni del paese, ma ha depresso i consumi interni, causando una levitazione degli avanzi delle partite correnti (inclusa la bilancia commerciale). Un avanzo delle partite correnti pari a quello attualmente registrato in Germania condurrebbe di solito a un significativo apprezzamento della valuta – invertendo i vantaggi competitivi e riducendo l’avanzo in questione – ma tale meccanismo non esiste più nell’ambito di un’unione monetaria. Tuttavia, una grande economia come quella tedesca non può dipendere all’infinito dalle esportazioni per stimolare la crescita del PIL reale, senza imporre pressioni intollerabili sugli altri membri dell’UEM.

Si sta finalmente verificando una solida ripresa economica in Germania, stimolata dalla domanda interna? L’economia tedesca sta crescendo del 2- 2,5% nel 2006, il tasso di crescita più elevato dal 2000. Vi sono segnali incoraggianti che una forte crescita delle esportazioni stia finalmente alimentando un incremento degli investimenti e dell’occupazione, e ciò ha condotto a un aumento, seppur modesto, nei livelli salariali. Tutto ciò deve essere sostenuto se si vuole che la Germania diventi una fonte di domanda all’interno della zona dell’euro. Altrimenti, la ripresa della crescita tedesca rimarrà molto vulnerabile ad un indebolimento della domanda esterna. Ad esempio, una rapida svalutazione del dollaro – altamente probabile, considerando l’attuale crescita del disavanzo delle partite correnti americano – porterebbe a un repentino rallentamento della ripresa economica tedesca. Risulta pertanto particolarmente preoccupante che il governo tedesco preveda di aumentare l’aliquota IVA di tre punti percentuali, portandola al 19% nel gennaio 2007.

Il caso italiano Nessuno tra i tradizionali partiti politici italiani è pronto a sostenere un ritiro dall’UEM, salvo nel caso in cui ci si trovi ad affrontare una stagnazione economica e una crisi del debito prolungate. Tuttavia, il rischio che ciò avvenga è reale, laddove il nuovo governo non fosse in grado di raccogliere il consenso necessario per attuare le riforme. Il costo dell’uscita dell’Italia dall’UEM sarebbe immenso, non soltanto per l’Italia stessa, dove il governo e le imprese dovrebbero far fronte a costi del debito molto più elevati, ma anche per tutta l’Europa. In poco tempo aumenterebbe la pressione su paesi come Spagna e Portogallo, affinché abbandonino a loro volta l’UEM e svalutino le proprie valute, poiché i mercati finanziari non riterrebbero più praticabile la loro permanenza nell’UEM. Esiste anche il rischio che i restanti membri decidano d’imporre dazi sulle importazioni provenienti dall’Italia (e da altri paesi costretti ad abbandonare), al fine di proteggersi da una «concorrenza sleale». Se la Commissione fallisse nel controllare tali istanze, il mercato unico potrebbe finire sotto pressione e con esso la principale forza responsabile del miglioramento della performance economica europea.

È indubbia la portata della sfida che l’Italia deve affrontare. Lungo è l’elenco dei malanni economici che affliggono il paese. La crescita economica negli ultimi cinque anni è stata in media soltanto dello 0,6% annuo ed è urgentemente necessario rafforzare la finanza pubblica.[2] Nonostante la mediocre performance economica, l’inflazione e la crescita dei salari nominali sono rimaste relativamente elevate rispetto alla media della zona dell’euro, e ciò ha condotto, insieme alla riduzione della produttività totale dei fattori, a una perdita drastica di competitività. Non sono difficili da individuare le cause di una performance così preoccupante della produttività e di un’inflazione che permane a livelli più elevati. L’economia soffre di una pronunciata assenza di concorrenza in gran parte del settore dei servizi e di livelli bassi d’innovazione. Gli investimenti nella tecnologia dell’informazione e della comunicazione (ICT) sono stati scarsi – in parte a causa della dimensione ridotta delle imprese italiane – e le spese nel campo della ricerca e dello sviluppo sono molto basse in confronto a economie comparabili come quella francese, tedesca o britannica.[3]

Nonostante il rischio generato da una grave mancanza di competitività all’interno dell’UEM, l’Italia è stata estremamente lenta nel riformare la propria economia in modo da migliorare la propria competitività all’interno della zona dell’euro. Le riforme delle pensioni adottate dal governo precedente, guidato dal primo ministro Silvio Berlusconi, andranno pienamente a regime nel 2008, portando l’età pensionabile a sessanta anni, con un aumento di tre anni. La cosiddetta legge Biagi ha reso più facile l’assunzione di lavoratori grazie a contratti temporanei. Tuttavia, il governo italiano ha fatto pochi progressi nell’apertura delle industrie protette, e ciò significa che le aziende, ad esempio nel campo dei servizi professionali e alle imprese, godono di facili profitti senza dover investire o innovare. Nonostante la promessa di attuare un ambizioso programma di riforme economiche, il governo Berlusconi ha introdotto pochissime riforme microeconomiche, mentre la sua gestione della politica fiscale è stata a un passo dall’essere disastrosa.

Il governo Berlusconi si è affidato a misure una tantum, concepite per contenere il bilancio, nella speranza di una ripresa della crescita economica, che avrebbe migliorato i conti pubblici. Tale strategia è risultata fallimentare, e la posizione fiscale sottostante è andata peggiorando rapidamente. Ai livelli attuali dei tassi d’interesse a lungo termine, l’Italia dovrebbe poter contare su un avanzo primario di bilancio pari al 2-3% del PIL per evitare un ulteriore incremento del rapporto tra debito pubblico e PIL. Tuttavia, l’avanzo primario è sceso quasi a zero nel 2005, con il risultato che l’onere totale del debito è tornato di nuovo a crescere. La riduzione del potenziale di crescita economica dell’Italia a poco più dell’1%, e l’incremento dei tassi d’interesse a lungo termine dai livelli degli ultimi anni, mai così bassi, comportano un rischio di deterioramento sempre più rapido della posizione fiscale.[4]

Il principale problema che l’Italia deve affrontare è, forse, la totale assenza nel paese di una reale percezione della crisi. Non vi è alcun dubbio che tale autocompiacimento sia in parte il risultato dell’entrata del paese nell’area dell’euro. Se l’Italia avesse ancora la propria moneta e una politica monetaria indipendente, la lira sarebbe stata già da molto tempo sotto pressione e i costi di servizio del debito si sarebbero impennati, causando una crisi e non lasciando al governo altra scelta se non quella di attuare delle riforme. Ciò esemplifica uno dei paradossi dell’UEM. In teoria, l’assenza della pressione del mercato offre ai paesi più tempo per prendere i provvedimenti necessari. Però, riduce anche la spinta riformista, con il risultato che l’aggiustamento finale dovrà essere probabilmente di volume molto maggiore.

Il miglioramento della performance economica nella zona dell’euro nel 2006 e il contemporaneo rafforzamento dell’attività economica in Italia sono più che benvenuti, ma di per sé non intaccano la presente analisi. Il punto cruciale è la performance italiana rispetto a quella di altri membri di Eurolandia. La performance della produttività del paese è migliorata nel 2006, ma il costo unitario del lavoro continua ad aumentare in confronto ad altri membri dell’UEM, e in particolare rispetto al costo unitario del lavoro in Germania. Le prospettive economiche italiane rimangono mediocri, a meno che il paese non riesca ad accrescere la propria competitività rispetto al resto della zona dell’euro. Piuttosto che utilizzare il maggior gettito fiscale generato da una crescita economica più rapida come scusa per rinviare le riforme necessarie e i tagli alla spesa pubblica, è fondamentale che il governo italiano agisca per stimolare la competitività e la crescita economica. Le politiche di bilancio che non sono orientate ad aumentare il tasso di crescita dell’economia non saranno in grado di mettere la finanza pubblica in una posizione sostenibile nel lungo periodo.

In tali circostanze, c’è ben poco spazio per l’ottimismo. Sfortunatamente, appena è emerso che le entrate fiscali nella prima metà del 2006 si erano rivelate maggiori di quanto previsto, il governo ha significativamente annacquato il suo bilancio 2007 di fronte all’opposizione della componente di sinistra della coalizione e dei sindacati. Inoltre, quasi i tre quarti della manovra fiscale proposta sono rappresentati da un aumento delle imposte e non piuttosto da tagli permanenti della spesa. Sarà ridotto il cuneo fiscale (le imposte sui salari), ma meno di quanto originariamente previsto, mentre il carico fiscale generale per le imprese sarà in aumento. La liberalizzazione proposta di settori altamente protetti, come quello dei taxi e della distribuzione dei farmaci in libera vendita, è da accogliere con favore, ma il governo non prevede di metter mano agli aspetti più delicati della riforma del mercato del lavoro. In poche parole, non sta facendo abbastanza per evitare un’ulteriore erosione della competitività italiana.

Il governo deve combinare azioni volte a stimolare nell’immediato la competitività con misure volte a risolvere i problemi economici di fondo.

1. Riformare la procedura di bilancio. I bilanci annuali dovrebbero essere sostituiti da un bilancio pluriennale teso ad attuare tagli permanenti alla spesa, evitando misure una tantum come i condoni fiscali. Sono inoltre necessarie una gestione più rigorosa della spesa da parte dei governi regionali e una riforma della spesa sanitaria. Attualmente i bilanci e i salari nel settore della sanità sono stabiliti a livello centrale, mentre la spesa sanitaria è decentrata, e ciò incoraggia lo sperpero dei fondi pubblici.

2. Liberalizzare il settore dei servizi. A parte la necessità d’invertire il deterioramento della posizione fiscale del paese, il compito più urgente del governo Prodi è quello di liberalizzare il settore dei servizi. L’assenza di concorrenza – in particolare nell’ambito dei servizi di pubblica utilità, e nei servizi professionali e alle imprese – si riflette in una scarsa produttività e in prezzi elevati.

3. Riformare i diritti di proprietà. Il governo deve offrire incentivi atti a incoraggiare le piccole imprese ad aprire le proprie strutture proprietarie a investitori esterni. Attualmente, troppe aziende italiane preferiscono rinunciare ad espandersi piuttosto che accettare quella maggiore trasparenza necessaria per accogliere capitale esterno. Tuttavia, senza un livello maggiore di investimenti, esse non saranno in grado di sfruttare le nuove opportunità del mercato. Sono necessarie dimensioni maggiori per poter investire in modo sufficiente in ICT e coglierne i possibili vantaggi da un punto di vista dell’organizzazione.[5]

4. Introdurre maggiore flessibilità nel mercato del lavoro. Il precedente governo italiano aveva istituito un regime più flessibile per i contratti a tempo determinato e aveva introdotto nuove forme contrattuali di lavoro temporaneo. Tuttavia, sono necessarie ulteriori misure, tra cui una riforma della contrattazione collettiva delle retribuzioni, in modo tale che i salari riflettano più da vicino i livelli di produttività. L’Italia deve inoltre allentare la tutela del lavoro, ma sarà difficile farlo senza l’introduzione nel paese di un regime universale di sussidi di disoccupazione.

5. Aumentare la spesa per l’istruzione. In Italia, la percentuale di laureati in materie scientifiche sulla popolazione è la più bassa tra i paesi dell’UE, e il sistema universitario italiano non è ben equipaggiato per soddisfare i bisogni di un’economia high-tech basata sulla conoscenza. Alla luce della debolezza dei conti pubblici, dovrà essere il settore privato a fornire i fondi supplementari tramite una combinazione di copertura delle tasse scolastiche, legami più stretti con le imprese e un incremento delle donazioni di natura filantropica.[6]

A parte l’istituzione di un adeguato regime di sussidi di disoccupazione, nessuna di queste riforme implicherebbe un ulteriore indebolimento delle finanze pubbliche né inciderebbe sulla crescita economica. In realtà, non è necessario un trade-off tra riforma fiscale e crescita.

Tuttavia, per attuare un pacchetto così importante di riforme è necessario un governo unito, in grado di tutelare gli interessi dei produttori. Sfortunatamente, il sistema politico italiano è d’ostacolo al conseguimento di un tale risultato. La frammentazione politica, un parlamento eccessivamente potente e le tensioni tra il governo centrale e le regioni formano una miscela atta a indebolire la coesione dei governi e a rallentare l’iter legislativo. A tale proposito, la mossa da parte del governo Berlusconi nel dicembre 2005, volta a riportare il sistema elettorale a una forma proporzionale, minaccia di esasperare tale frammentazione. L’attuale governo potrebbe ancora attuare le riforme necessarie, in particolare se la ripresa della crescita economica si rivelerà di breve respi- ro e una crescente percezione della crisi permetterà di convincere più facilmente gli elettori della necessità di attuare le riforme. Tuttavia, sussistono molte ragioni che fanno temere un suo fallimento.

La coalizione è eterogenea, ha una maggioranza risicata e non può contare sulla possibilità di stringere relazioni costruttive con nessuno dei partiti dell’opposizione. Rifondazione comunista, un importante elemento della coalizione, ha strappato a Prodi l’impegno di cambiare radicalmente alcuni elementi della legge Biagi. I comunisti sono riusciti a resistere a tagli significativi alla spesa strutturale o all’introduzione di una maggiore flessibilità nel mercato del lavoro. Vi sono motivi relativamente più fondati per essere ottimisti in relazione alla liberalizzazione del mercato dei servizi, ma le possibilità di una riforma del settore pubblico restano scarse.

Allora, che cosa succederà? Tre sono gli scenari che sembrano maggiormente plausibili.

1. Rinascimento economico. Lo scenario meno probabile è che l’Italia goda di una significativa ripresa economica all’interno della zona dell’euro. Una crisi economica, provocata forse da un forte incremento dei tassi d’interesse sul debito italiano, porta alla caduta del governo entro i due prossimi anni e alla sua sostituzione da parte di un governo in grado di attuare un programma completo di riforme. Un forte recupero del consumo interno in Germania stimola la domanda di beni italiani, allentando in modo significativo il costo dell’aggiustamento in Italia. La crescita italiana accelera e le autorità la sfruttano per ricostituire l’avanzo primario di bilancio del paese e per ridurre il debito pubblico.

2. L’Italia se la cava per il rotto della cuffia. Secondo questo scenario, il paese riesce a resistere a un’ulteriore perdita di competitività, mentre il governo riesce ad attuare alcune importanti riforme e in Germania si realizza una modesta ripresa interna. Il recupero della crescita economica italiana è sostenuto, ma langue nella zona dell’euro in generale. Sono realizzati alcuni progressi nella ricostituzione dell’avanzo primario di bilancio del paese, ma l’aumento dei tassi d’interesse a lungo termine impedisce una qualsiasi riduzione del disavanzo generale o del livello del debito pubblico.

3. L’Italia abbandona Eurolandia. La crescita nella zona dell’euro rimane molto debole e, soprattutto, non si allenta il vincolo salariale in Germania. Il governo italiano riesce a imporre alcune modeste riforme, che risultano però insufficienti per migliorare la competitività italiana all’interno della zona euro. Continua l’erosione della competitività esterna, con la conseguenza di deprimere la crescita economica. I mercati finanziari non ritengono più che la posizione fiscale dell’Italia sia sostenibile, il rating del debito italiano scende al di sotto del grado d’investimento e aumentano significativamente i costi del finanziamento del debito. L’opinione pubblica si rivolta contro l’euro, mettendo in dubbio la permanenza del paese nell’UEM.

In fin dei conti, il secondo scenario è più probabile del terzo.

Ciononostante, non è peccare di allarmismo affermare che l’Italia potrebbe essere costretta ad abbandonare Eurolandia. Credere che l’Italia non lo farà mai perché ciò farebbe aumentare notevolmente i costi di servizio del debito e provocherebbe un’impennata nel rapporto tra debito e PIL del paese (supponendo che decida di lasciare il proprio debito denominato in euro) non inquadra esattamente la questione. L’Italia potrebbe ritrovarsi nell’area dell’euro con il peggio di entrambi gli scenari (costi elevati di servizio del debito come conseguenza dell’abbassarsi dei rating e la risultante perdita di fiducia del mercato, accompagnata da un peggioramento costante della competitività, e conseguente ristagno economico). Considerando la portata dei compiti che le autorità italiane devono svolgere e i difficili ostacoli alle riforme, sarebbe poco saggio escludere lo scenario più negativo.

Non è troppo tardi per evitare che l’Italia sia costretta ad abbandonare la zona dell’euro, ma l’andamento attuale non è sostenibile. Vi è la tendenza a credere che l’adesione all’UEM sia irreversibile, e che, per quanto negativa possa essere la situazione in uno specifico Stato membro, la sostenibilità della zona euro non possa essere messa in questione. Si tratta di un equivoco. Il Trattato di Maastricht non contempla una clausola di ritiro, ma non vi è alcuna ragione per credere che il trattato possa costituire un serio ostacolo all’abbandono dell’UEM da parte di un paese. E non vi è alcun dubbio sulla gravità delle conseguenze di un’uscita dell’Italia da Eurolandia, non soltanto per il paese, ma anche per la sostenibilità dell’UEM e del mercato unico.

Conclusioni Non si dovrebbe parlare dell’euro come di un successo comparabile all’allargamento dell’UE, perché non sussiste il fondamento per un’unione monetaria sostenibile. Le regole implicite all’adesione sono state gravemente sottovalutate da molti membri. Pensare che le riforme necessarie a garantire un funzionamento senza intoppi dell’UEM – come un livello elevato di flessibilità nel mercato del lavoro e dei beni – sarebbero state attuate perché i costi della loro mancata attuazione sarebbero stati assai elevati, si è dimostrato un pio auspicio. L’elite politica al governo dovrebbe essere più onesta con i suoi elettori sulle conseguenze dell’appartenenza alla zona dell’euro (dalla disciplina fiscale alla liberalizzazione dei mercati dei beni e del lavoro). Dovrebbe dire chiaramente che le riforme permetteranno all’economia di crescere e garantiranno la sostenibilità dei servizi pubblici universali e dei sussidi previdenziali. E, soprattutto, deve concepire strategie migliori per realizzare tali riforme.



[1] R. Duval e J. Elmeskov, The effects of EMU on structural reforms in labour and product markets, OECD Economics Department Working Paper, Parigi 2005.

[2] Tale valore medio della crescita sottintende una crescita dell’1,5% dell’economia italiana nel 2006.

[3] OECD, Working Party on the Information Economy, Parigi 2004.

[4] Commissione europea, Economic Forecasts Spring 2006, Bruxelles, maggio 2006.

[5] M. Bugamelli e P. Pagano, Barriers to investment in ICT, in «Journal of Applied Economics», 36/2004.
[6] R. Lambert e N. Butler, The future of European universities: Renaissance or decay, Centre for European Reform, Londra 2006.

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