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Il ruolo dei sindaci tra evoluzione delle città e crisi dei partiti

Written by Giandomenico Amendola Tuesday, 26 April 2011 16:22 Print
Il ruolo dei sindaci tra evoluzione delle città e crisi dei partiti Illustrazione: Lorenzo Petrantoni

Il ruolo dei sindaci, già modificato e rafforzato dall’elezione diretta e dall’ampliamento dei settori di intervento delle Amministrazioni locali, è oggi chiamato a un’ulteriore evoluzione. I primi cittadini si trovano a dover affrontare le nuove sfide della modernità: dalla metamorfosi del vecchio concetto di città alla crisi di consensi dei partiti di massa, dalle crescenti richieste di sicurezza alla compensazione delle carenze del welfare nazionale.


La figura del sindaco è ormai diventata centrale nel sistema politico italiano e ha acquisito una rilevanza assolutamente superiore a quella che aveva avuto sino agli anni Ottanta. A spingere in questa direzione sono stati diversi fattori, a partire dalla riforma amministrativa che ha portato alla sua elezione diretta e che gli ha conferito un protagonismo assoluto – e insolito in Italia – sulla scena politica, caricandolo nello stesso tempo di enormi responsabilità, comprese alcune – ad esempio quelle riguardanti la sicurezza – su cui non aveva né competenze legali né esperienze.

Il protagonismo politico del primo cittadino e la sua assoluta centralità nel governo della città sono stati potenziati da altri due elementi che costituiscono i veri fattori di mutamento del suo ruolo. Il primo riguarda la vicenda della città contemporanea; il secondo la crisi politica italiana e, all’interno di questa, la dissoluzione – di fatto, anche se non formale – dei grandi partiti di massa.

A partire dall’ultimo quarto del Novecento, globalizzazione e deindustrializzazione hanno radicalmente trasformato tutte le città del Nord del mondo. Le fabbriche, che costituivano il nocciolo duro non solo economico, ma anche culturale e identitario di gran parte delle grandi città, si sono spostate altrove spinte da vantaggi economici (minor costo del lavoro, agevolazioni fiscali ecc.) e normativi (ad esempio la quasi inesistenza di vincoli ambientali). In seguito alla delocalizzazione di gran parte delle industrie, le città hanno dovuto reinventarsi, e per trovare nuove basi produttive hanno sviluppato il terziario, battendo anche strade assolutamente nuove. Il peso del fattore inerziale, che ha tradizionalmente segnato lo sviluppo urbano, è enormemente diminuito, per cui oggi il futuro di una città non è più scritto nel suo passato. Il futuro, che non è naturalmente benevolo neanche per città dal passato ricco o glorioso, deve essere oggi costruito in condizioni di crescente difficoltà e turbolenza in quanto tutte le città si trovano – più o meno – in condizioni analoghe e competono tra di loro per aggiudicarsi le risorse strutturalmente scarse costituite da capitali, imprese, visitatori e residenti. La frase di larga circolazione «le città che hanno un futuro sono solo quelle che lo hanno già scelto» riassume bene la situazione. In una qualche misura gran parte delle città possono perciò oggi considerarsi “nuove”.

In una tale situazione i sindaci italiani, chiamati a reinventare la propria città, hanno dovuto esplicitamente mettere in campo strategie di politica economica tendenti ad aumentare i fattori di attrazione per imprese, investimenti e visitatori. Il largo uso nel lessico politico e amministrativo di concetti che fanno riferimento alla città vista come growth machine o il successo di proposte come quella della “città creativa” o della cosiddetta “città impresa” sono indicatori dei nuovi orientamenti del governo locale.

In passato, infatti, gli unici strumenti ritenuti utili per agire sullo sviluppo della città erano quelli urbanistici, a partire dal piano regolatore generale. Oggi il sindaco è il destinatario di una pluralità di domande espresse da una popolazione sempre più differenziata e segmentata. Sono domande diversificate, mutevoli e talvolta anche volatili, spesso persino in conflitto tra di loro, ma tutte avanzate con forza e perentorietà. Sono domande considerate in gran parte plausibili e solvibili in quanto in genere legittimate dalla promessa politica. Alla città si chiede di produrre ricchezza ed eventi, spettacolo e solidarietà, tecnologie avanzate e occasioni di lavoro, cosmopolitismo e sicurezza.

Le Amministrazioni devono farsi carico in misura crescente del welfare per compensare a livello locale la drastica contrazione di quello nazionale ma, nello stesso tempo, sono chiamate a creare spettacoli ed eventi. Questi ultimi, soprattutto quelli grandi – i cosiddetti megaeventi – sono diventati importanti per definire e rafforzare l’identità di una città proprio come lo erano state in passato le cattedrali. Con i grandi eventi – come Expo, Olimpiadi o campionati di calcio – c’è in gioco non solo la possibilità di salire sulla ribalta mondiale: obiettivi strategici sono anche il rafforzamento della growth machine economica costituita dalla città e il consenso dei cittadini. Il megaevento è perciò diventato un must. Il city marketing fa aggio sulla spettacolarizzazione e persino una città fragile e naturalmente attrattiva come Venezia deve accettarne la logica chiedendo di ospitare le Olimpiadi del 2020 dopo avere saggiamente e orgogliosamente rifiutato solo venticinque anni fa di accogliere l’Expo.

I sindaci, soprattutto quelli dei grandi centri, hanno iniziato a sviluppare per la prima volta in maniera sistematica e riflessiva una politica estera mirante ad accrescere la visibilità internazionale della propria città e a portarla più efficacemente sul mercato mondiale o continentale. Nel city marketing la costruzione dell’immagine è divenuta fondamentale pur presentando dei rischi, alcuni dei quali sono ben più gravi della naturale tendenza all’omologazione data dalla somiglianza di molte strategie e dal ricorso generalizzato agli stessi archistar. La città, dovendo affrontare una competizione sempre più dura, tende spesso a polarizzare risorse e attenzione sui suoi segmenti territoriali e sociali più forti e visibili. I flagship projects – i cosiddetti “progetti bandiera” – consentono di salire rapidamente sulla ribalta mediatica internazionale, ma presentano sempre il rischio che le parti più deboli della città vengano trascurate a causa della concentrazione delle luci su ciò che si ritiene faccia immagine.

I sindaci italiani sono stati chiamati, a partire dalla fine degli anni Novanta, ad affrontare il tema della sicurezza urbana e a farsi carico delle crescenti paure della gente che la miscela esplosiva di attenzione mediatica e flussi migratori in costante aumento avevano ingigantito. Sulle paure collettive ha inciso soprattutto l’immigrazione – cresciuta con ritmi eccezionali – in quanto fenomeno affatto nuovo per un paese che era sempre stato luogo di emigrazione. Il governo centrale, inoltre, si è preoccupato con discutibili risultati solo delle frontiere, lasciando tutti i problemi dell’accoglienza e dell’inclusione ai poteri locali, sempre più poveri di risorse. Ancora una volta il learning by doing è stato la prassi con cui gli amministratori locali hanno dovuto far fronte alla presenza di una popolazione nuova – che oggi ha superato i quattro milioni di individui – diventata parte integrante del paese visto che oggi vi sono già mezzo milione di bambini nati in Italia da genitori immigrati.

Tra i problemi affrontati nella logica costante del learning by doing, centrale è quello della sicurezza, con cui i sindaci hanno dovuto fare i conti senza avere alcuna esperienza in materia e, soprattutto, senza che la legge concedesse loro veri e adeguati spazi di azione. L’Italia, infatti, come la quasi totalità dei paesi dell’Europa continentale, fa della sicurezza pubblica materia di competenza esclusiva dello Stato centrale. Tuttavia, i sindaci italiani, spinti da una pressante domanda sociale, hanno imboccato la difficile via dell’imparare strada facendo – o, per usare un’espressione forse più appropriata, del building a ship at sea, cioè del costruire una nave stando già in mare. All’inizio i tentativi sono stati essenzialmente “polizieschi”, con la scelta della competizione con lo Stato sul terreno giuridicamente impervio della sicurezza pubblica; poi – rapidamente – è stata imboccata la strada delle strategie miranti ad accrescere la vivibilità della città e a rimuovere i fattori ansiogeni (ad esempio la lotta alle cosiddette inciviltà ambientali e comportamentali). Su questo terreno i sindaci sono riusciti a moltiplicare le proprie capacità e ad acquisire rapidamente competenze operative grazie anche a una fitta e organizzata rete di interazioni istituzionali. Si deve a queste esperienze locali – sviluppatesi all’insegna dell’invenzione e della sperimentazione – se lo stesso Viminale ha rivisto le proprie consolidate politiche introducendo la figura del poliziotto di quartiere e varando una legge – la legge 125/08 – in cui per la prima volta si parla di sicurezza urbana e la paura del cittadino viene esplicitamente assunta come problema da affrontare istituzionalmente.

Oggi, dopo l’esaurimento di una prima fase tutta muscolare e di una seconda più orientata alla rimozione delle inciviltà sia comportamentali che ambientali e al presidio ravvicinato delle strade con i poliziotti di quartiere, si può parlare di politiche urbane di terza generazione. La terza fase, che con modalità e intensità diverse sembra essere quella abbracciata dalla maggioranza degli amministratori locali italiani, considera quelle per la sicurezza una species del genus più ampio e cruciale delle politiche per la vivibilità urbana. La sicurezza è diventata una delle principali virtù delle città, che ne fanno un fattore distintivo e di attrazione. Le due parole chiave di questo nuovo orientamento sono “vivibilità” e, strettamente connessa a quest’ultima, “quotidianità”. È la domanda della gente ad avere impresso questa nuova direzione, in quanto è la esperibilità della città nella normale quotidianità a essere sentita come il bene più prezioso che pericolo e, forse più ancora, paura mettono a rischio.

I sindaci devono, così, garantire la vita quotidiana della loro città facendo ancora una volta proprio, dopo circa sette secoli, il precetto presente negli affreschi dell’“Allegoria del buon governo” dipinti da Ambrogio Lorenzetti sulle pareti del Palazzo Pubblico di Siena: «Senza paura ogn’uomo franco cammini». Nello stesso tempo, essi devono proiettare in avanti nel tempo la progettualità della città attraverso i piani strategici che mettono in primo piano il coinvolgimento dei cittadini e, quindi, il delicato problema del consenso con cui – con alterne vicende – i sindaci devono oggi confrontarsi.

Il fattore che rende il ruolo del sindaco tanto centrale quanto estremamente fragile e vulnerabile sulla scena politica è, infatti, la crisi che stanno attraversando i grandi partiti italiani. Il loro dissolvimento o forte ridimensionamento – per cui si può tranquillamente parlare di una profonda mutazione che non riguarda solo le nuove formazioni – ha scosso il difficile e necessario equilibrio tra decisione e consenso.

Una consolidata teoria sostiene che il sistema politico si articola sui due sottosistemi principali dell’amministrazione e dei partiti. La funzione del primo è produrre decisioni, mentre al secondo viene richiesto di creare il consenso necessario al funzionamento dell’amministrazione. Detto in altre parole e con riferimento al livello locale, il sindaco deve prendere le decisioni mentre i partiti dovrebbero assolvere la funzione di creare il consenso senza il quale il governo della città è impossibile. La svolta legislativa che sganciava gli assessori dalla competizione elettorale dichiarando incompatibile la loro presenza in Consiglio comunale mirava appunto a distinguere la sfera delle decisioni da quella del consenso. In Italia – o in gran parte delle sue regioni – la crisi dei tradizionali partiti di massa ha creato un corto circuito per cui il sindaco – in assenza di partiti efficienti – deve prendere le decisioni e contemporaneamente creare il consenso di cui ha bisogno per governare. Inoltre, la domanda sociale sempre più segmentata e allargata a temi nuovi e spesso inesplorati si rovescia sull’Amministrazione cittadina senza più alcun valido filtro. Mentre una volta le aspettative configgenti o allocabili su piani temporali diversi erano in qualche modo istruite e mediate dai partiti, oggi esse vengono rovesciate, spesso potenzialmente esplosive, sulla scrivania del primo cittadino.

Il risultato è che molte volte la nuova generazione di sindaci, alcuni provenienti anche dall’area del centrosinistra, sembra molto più preoccupata di crearsi le basi di consenso che di decidere. Prende così forma una sorta di bonapartismo municipale che, facendo aggio sugli strumenti mediatici, ha come principale riferimento il consenso immediato. Con rischi non secondari per il governo della città e per la stessa democrazia locale, perché è nella città che si impara a diventare cittadini. Come, del resto, scrivevano già – qualche secolo fa – i filosofi greci.

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