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Dallo Stato al mercato: un trend o un ciclo?

Written by Giuseppe Coco Friday, 29 February 2008 20:50 Print

La riforma dei servizi infrastrutturali ha recentemente avuto un ruolo centrale nelle politiche economiche di tutti i paesi avanzati. Con vari gradi, in ogni paese si è sviluppata una crescente insoddisfazione causata dallo stato delle cose e dalla struttura storica prodottasi nel corso del secolo scorso. Le riforme che ne sono conseguite, pur con caratteristiche ampiamente differenti, in particolare tra gli Stati Uniti e i paesi europei, hanno avuto un denominatore comune: il progressivo ritirarsi dello Stato dal controllo diretto sulle decisioni in diversi settori. In questo saggio verranno presi in considerazione i principali trend comuni in alcuni paesi ad economia avanzata, le differenze nei processi di riforma e si discuteranno alcune riforme di particolare significato e dense di conseguenze per l’esperienza italiana. Infine, si cercherà di rispondere alla domanda proposta nel titolo alla luce di alcuni sviluppi recenti.

Stati Uniti: deregolamentazione e consolidamento Il ciclo di riforme globali è stato certamente avviato negli Stati Uniti alla fine degli anni Settanta. L’opinione comune che la presenza dello Stato nell’economia americana sia sempre stata inferiore a quella dei paesi europei corrisponde a verità solo in parte. Se infatti si può essere d’accordo con l’affermazione che il controllo proprietario sulle imprese non ha mai raggiunto i livelli di alcuni paesi europei, Italia in testa, sul piano del controllo regolamentare l’influenza dello Stato nella vita economica delle imprese nei settori più disparati era considerevole. La regolamentazione dell’entrata nei settori infrastrutturali e non e quella dei prezzi (in molti casi minimi e massimi) era la regola piuttosto che l’eccezione. I modelli di organizzazione dei mercati andavano dal monopolio legale verticalmente integrato sul modello europeo nella telefonia fissa, alla regolazione tariffaria dettagliata con divieto di entrata e uscita nel trasporto ferroviario, nell’aviazione civile, nel gas naturale. Una regolamentazione stringente raggiungeva peraltro, per osmosi, settori chiaramente competitivi senza elementi di monopolio naturale, come il trasporto di merci su gomma.

Le principali riforme negli Stati Uniti hanno avuto come perno centrale quindi la «deregolamentazione» di interi settori. Ciò ha innescato processi competitivi assolutamente imprevisti. Nel complesso tutte le riforme di deregolamentazione hanno generato risultati molto positivi nei primi due decenni ma anche dinamiche che, come vedremo, potrebbero provocare, senza le dovute contromisure, una parziale retromarcia nel lungo periodo. Una conseguenza comune nel lungo periodo, ad esempio nel campo del trasporto ferroviario e aereo, è stata il forte «consolidamento» dell’industria. Dopo il caso importante della telefonia, in anni più recenti accanto a processi di liberalizzazione dei servizi di pubblica utilità, anche negli Stati Uniti hanno trovato spazio riforme di «regolamentazione pro-competitiva» in particolare nel settore dell’energia. Anche in questo caso alcuni fallimenti eclatanti, come la crisi californiana, potrebbero generare un regresso. Infine, nei settori ancora oggetto di regolamentazione di prezzo, l’adozione di meccanismi di «regolamentazione incentivante» è stata tardiva, almeno rispetto al Regno Unito, e a macchia di leopardo. Tardiva probabilmente perché esisteva una consolidata tradizione di gestione della regolamentazione con meccanismi tradizionali, imperniati sul costo del servizio. Incompleta a causa della particolare struttura istituzionale della regolazione che negli Stati Uniti è a geometria variabile tra settori. Nell’elettricità e nella telefonia, ad esempio, la responsabilità della regolamentazione è condivisa tra un regolatore indipendente federale –rispettivamente la Federal Energy Regulatory Commission (FERC) e la Federal Communications Commission (FCC) – regolatori statali e, in alcuni casi, autorità di livello inferiore. Ciò rende complessa l’adozione di riforme organiche del servizio e crea situazioni fortemente differenziate. Una situazione che sotto un certo profilo è analoga a quella dell’Unione europea considerata nel suo complesso, o a quella che il nostro paese deve fronteggiare nel tentativo di riforma dei servizi pubblici locali. Le riforme che hanno avuto luogo attorno al 1980 sono state imperniate sulla deregolamentazione come strategia di ritirata dello Stato dalla vita economica. Le forze motrici alla base delle stesse riforme sono state a mio parere due. Da un lato, lo stato di insoddisfazione per lo status quo ha generato nelle stesse industrie regolamentate una pressione oggettiva per la riforma. Si pensi, ad esempio, alle pressioni decennali esercitate da MCI e dai potenziali competitori del monopolista AT&T nella telefonia fissa, o a quelle delle compagnie ferroviarie costrette al declino strutturale della quota di mercato del trasporto ferroviario di merci. Dall’altro lato non è da trascurare l’influsso di un mutato atteggiamento culturale nei confronti del controllo statale cui gli economisti hanno contribuito in maniera preponderante. Si pensi alle grosse innovazioni teoriche con forti ripercussioni pratiche introdotte dal lavoro della scuola di Chicago che spiegava, con esempi concreti, la regolamentazione come risultato della richiesta di gruppi di pressione piuttosto che come risposta all’interesse pubblico. Nella stessa categoria possiamo collocare il monumentale lavoro di William Baumol e altri che ridefiniva la categoria del monopolio naturale, troppo spesso invocata per giustificare la regolamentazione dell’entrata, e stabiliva un nuovo paradigma di competizione (i mercati contendibili) in cui il numero di competitori non aveva un ruolo determinante. Un’influenza altrettanto importante fu però esercitata da un certo numero di analisi settoriali che, con l’obiettivo di definire lo scopo appropriato della regolazione, finivano per metterne in dubbio l’utilità.

Tra le riforme notevoli vale la pena di ricordare quella della telefonia fissa, dell’energia elettrica e del gas, delle ferrovie e del trasporto aereo. Nel caso della telefonia una parziale deregolamentazione del servizio di lunga distanza negli anni Settanta fu seguita dalla richiesta della separazione strutturale tra fornitore di servizio a lunga distanza e gestori del servizio locale, sulla base di un caso antitrust durato ben sette anni. Alla vigilia della sentenza nel 1982, AT&T decise di rinunciare volontariamente alla proprietà delle sette imprese di servizio locale, le cosiddette Baby Bells (Regional Bell Operating Companies – RBOC), che rimanevano monopoliste nei rispettivi ambiti territoriali. La separazione sicuramente generò una notevole competizione con consistente entrata di nuovi produttori. Nel lungo periodo però AT&T conserva un ruolo dominante (una quota di mercato del 33% nel 2002), pur essendo l’unico soggetto regolato asimmetricamente dalla FCC, e il mercato della lunga distanza si è in una certa misura consolidato. Nel servizio locale invece la liberalizzazione ha seguito un percorso più tortuoso perché, in presenza di condizioni tecnologiche ormai mutate, a permettere l’ingresso nei diversi mercati locali dovevano essere i regolatori locali. Il Telecommunication Act del 1996 ha cercato di aggirare le resistenze offrendo ai monopolisti locali la possibilità di entrare nella lunga distanza, a condizione di avere competitori nel servizio locale. Nel complesso gli effetti della legge sono stati deludenti: a distanza di sette anni dalla sua introduzione, solo il 15% circa dei consumatori era servito da operatori alternativi all’ex monopolista locale.

Nell’energia le riforme hanno avuto una impronta pro-competitiva analoga, ma molto tempo dopo i coraggiosi esperimenti britannici. Nel caso dell’energia elettrica, in particolare, gli sforzi per riformare i mercati in senso pro-competitivo si sono scontrati con l’estrema frammentazione ed eterogeneità degli attori in campo. La separazione strutturale delle infrastrutture di trasmissione, la strategia preferita della FERC, è risultata impraticabile per la diffusione e frammentazione della proprietà privata delle reti. Si è quindi optato, nella maggior parte dei casi, per una separazione di tipo operativo, sul modello della prima struttura di mercato pensata in Italia con il Gestore della rete di trasmissione nazionale (GRTN). La riforma e liberalizzazione dei mercati statali è comunque proceduta a macchia di leopardo. Alcuni Stati hanno liberalizzato e ristrutturato i mercati più velocemente. Purtroppo, le riforme hanno subito una brusca frenata quando uno tra questi, la California, a seguito di alcuni gravi errori di progettazione del mercato, ha subito una crisi energetica senza precedenti con il fallimento delle imprese di distribuzione. Tra le cause della crisi va certamente annoverato l’esercizio di potere di mercato dei produttori, tra cui Enron, consentito anche dalla frammentazione del mercato federale.

Indubitabili vantaggi ha generato la deregolamentazione del trasporto ferroviario di merci, in cui il fallimento di alcuni operatori di notevole dimensione con regolare salvataggio e costituzione di sog- getto pubblico (Amtrack per il servizio passeggeri e Conrail per il merci sulla costa orientale) hanno reso evidente, negli anni Settanta, i danni della stringente regolazione esistente. Due riforme successive (il cosiddetto 4R Act e lo Staggers Act) hanno, tra l’altro, ridotto drasticamente l’ampiezza della regolazione tariffaria, limitata a consumatori «catturati», permesso l’uscita da relazioni non profittevoli, consentito contratti bilaterali di lungo periodo. Le conseguenze sono state di portata inimmaginabile: a) un capovolgimento del trend di perdita di quote di mercato del trasporto ferroviario (una conseguenza della quale gli ambientalisti dovrebbero tener conto); b) una diminuzione del costo medio per tonnellata/km del servizio pur con notevoli variazioni per tipologia di trasporto (tipologia di merce e soprattutto lunghezza e dimensione del trasporto); c) un incremento straordinario degli investimenti nel settore (sia nell’infrastruttura che nel materiale rotabile); d) un miglioramento della qualità del servizio intesa come varietà del servizio e soddisfazione dei clienti; e) un miglioramento consistente della redditività delle imprese. Il rendimento medio delle imprese di trasporto ferroviario è cresciuto dal 3% circa negli anni Settanta, al 10,7% negli anni Novanta. Si noti che, a parte l’effetto diretto sul benessere sociale, ciò ha un riflesso importante per la notevole inutilità del contributo pubblico al settore; f ) un forte incremento della produttività totale. Gran parte del traffico ferroviario di merci oggi si muove sulla base di contratti di lungo periodo tra grandi imprese e operatori ferroviari. Il potere di mercato degli operatori ferroviari è limitato nella contrattazione bilaterale, nonostante gli operatori siano verticalmente integrati dal fatto che, nella maggior parte dei casi, il regolatore (STB – Surface Transport Board) impone l’accesso non discriminatorio all’infrastruttura a operatori terzi. Tuttavia, in anni recenti, due ondate successive di consolidamento dell’industria attraverso processi di acquisizione e fusione hanno generato preoccupazioni sulla competizione futura. L’ultima ondata di consolidamento alla fine degli anni Novanta ha lasciato sul mercato quattro mega-imprese di cui due operanti all’Est e due all’Ovest. Ciò ha acuito la pressione delle lobby pro-regolamentazione, tipicamente composte da soggetti che beneficiavano di sussidi incrociati nel regime precedente, e in una certa misura indotto il regolatore a intervenire in maniera più ampia nei segmenti meno competitivi.

Una storia analoga ha segnato la deregolamentazione del trasporto aereo, il paradigma concreto di mercato contendibile di Baumol. In questo mercato il regolatore, e in particolare Alfred Kahn, un influente economista, ha avuto un ruolo guida per la deregolamentazione. Ad una entrata molto consistente negli anni successivi alla deregolamentazione (cinquantotto nuovi operatori in pochi anni) ha fatto seguito un forte consolidamento successivo, dovuto anche al fallimento negli anni Novanta di operatori vecchi e nuovi e mai impedito dal regolatore. La deregolamentazione andrebbe probabilmente completata con riforme pro-competitive dell’allocazione degli slot aeroportuali (i diritti di occupazione degli aeroporti). Ma il regolatore ha adottato un atteggiamento troppo prudente, probabilmente a causa delle pressioni per sostenere gli operatori nazionali a fronte di difficoltà successive all’11 settembre e della competizione internazionale, destinata ad acuirsi se il cosiddetto accordo Open Sky con l’Unione europea consentirà l’ingresso sulle rotte transatlantiche ad altri operatori non statunitensi.

Considerevolmente assente dal complesso delle riforme avvenute negli Stati Uniti è la privatizzazione. Con l’eccezione di Conrail, un grosso operatore di trasporto ferroviario fallito, nazionalizzato e privatizzato di nuovo negli anni Settanta, non sono avvenuti negli Stati Uniti fenomeni paragonabili a quelli europei. Ovviamente i punti di partenza contano. Tuttavia la proprietà pubblica è tutt’altro che assente. Numerosi operatori di generazione e distribuzione di elettricità, di fornitura di acqua, il servizio ferroviario passeggeri, l’intero sistema stradale e postale sono nelle mani del settore pubblico. Va ricordato che, oltre che per eventuali benefici in termini di efficienza produttiva, probabilmente dipendenti anche dai meccanismi regolatori in vigore, la privatizzazione è strumentale alla competizione. In alcuni settori, ad esempio l’energia, organizzare una competizione credibile, soprattutto a livello locale, può essere complesso in presenza di operatori pubblici. In questo, la struttura federale del paese non aiuta le riforme.

Regno Unito: riforme strutturali radicali L’esperienza più radicale di riforma strutturale dei servizi infrastrutturali è senz’altro quella del Regno Unito. A differenza degli Stati Uniti, l’influsso culturale accademico, con la notevole eccezione di poche figure di riferimento (in particolare quella di Stephen Littlechild, l’inventore del price cap) è stata minore. L’impulso alle riforme ha avuto un carattere eminentemente politico e probabilmente conseguente alla presa di coscienza del trend di declino storico del paese. A partire dai primi anni Ottanta una successione impressionante di liberalizzazioni e concomitanti privatizzazioni di imprese, precedentemente in regime di monopolio integrato, ha letteralmente cambiato la fisionomia del paese. Va detto che, pur presentando aspetti comuni, le ristrutturazioni imposte con le riforme ai diversi settori sono state piuttosto differenti tra di loro. Ad una privatizzazione molto somigliante a quelle italiane, quella di British Telecom, in cui il governo vendette il monopolista verticalmente integrato e praticamente in assenza di una seria competizione, hanno fatto seguito privatizzazioni precedute da radicali ristrutturazioni delle imprese e dei settori. In ogni caso in cui sia stata possibile la separazione strutturale tra produttori del servizio, gestori delle infrastrutture e in qualche caso anche distributori al dettaglio, tale separazione è stata imposta prima della privatizzazione (come nel caso dell’elettricità). Anche quando non imposta, i regolatori settoriali indipendenti, cioè gli office appositamente predisposti per gestire la transizione alla competizione, hanno regolato l’accesso alle infrastrutture in maniera talmente aggressiva da rendere conveniente la separazione (British Gas). La regolazione di tariffa si è informata ad un nuovo paradigma, che pur rifuggendo dalla complessità degli schemi teorici, teneva conto in maniera praticabile dei notevoli problemi di incentivo e di asimmetria informativa evidenziati dalla letteratura scientifica, il price cap. Infine quando il conseguimento di un sufficiente grado di competizione nel mercato risultava irrealistico, la ristrutturazione ha previsto meccanismi di competizione per il mercato, come nel trasporto ferroviario passeggeri.

Complessivamente la riforma più innovativa, che contiene tutti gli elementi delle riforme precedenti e che però ha generato più insod- disfazione, è quella del sistema ferroviario. British Rail è stato frammentato prima della privatizzazione in circa settanta società. La più importante, Railtrack, era la società proprietaria e gestore della infrastruttura ferroviaria. Il servizio passeggeri è stato diviso tra venticinque società di servizio (Train Operating Companies – TOC) operanti su direttrici diverse (le principali in partenza da Londra), e offerte a operatori privati sulla base di una gara sul servizio da espletare in franchising, sulle tariffe e sul sussidio richiesto, in genere per sette anni. Il materiale rotabile esistente è stato assegnato a tre società di leasing (Rolling Stock Companies – ROSCO) che dovevano assicurare alle TOC la disponibilità del materiale stesso. In questa maniera il governo riteneva di poter risolvere il problema dell’onerosità degli investimenti irrecuperabili che un potenziale entrante nel mercato deve affrontare. Con le ROSCO, chiunque avesse le capacità tecniche e manageriali poteva entrare nel mercato affittando il materiale rotabile. La struttura regolamentare prevedeva un regolatore indipendente (Office of Rail Regulation) per l’infrastruttura col compito di determinare condizioni di accesso e tariffe, attraverso il price cap. Il franchising invece, che prevedeva la spesa di fondi pubblici, è stato gestito da un ufficio del ministero dei trasporti (dal 1999 la Strategic Rail Authority). La performance della privatizzazione e riforma strutturale del sistema ferroviario britannico, al contrario di quanto emerge dai resoconti giornalistici, non è stata fallimentare. Nell’arco dei primi anni, fino al 2000, il traffico passeggeri è cresciuto del 25%, una percentuale che, paragonata alla stagnazione precedente, appare un successo straordinario di per sé. Il sussidio del governo al sistema ferroviario è diminuito decisamente anche perché, con l’eccezione del traffico merci, le TOC pagavano in tariffa quasi per intero il costo dell’infrastruttura. Tuttavia una crescente insoddisfazione del pubblico era associata con la performance troppo buona del titolo Railtrack. Come poi divenne evidente, questa era in parte dovuta a ritardi nell’esecuzione di investimenti di riparazione e manutenzione dell’infrastruttura, la cui responsabilità era difficile da allocare visto che i lavori richiedevano collaborazione da parte delle TOC (per la necessaria interruzione di servizi) e venivano comunque esternalizzati a piccole società operative. Una serie di incidenti tra il 1999 e il 2000, di cui l’ultimo ad Hatfield, direttamente attribuibile a ritardi nella sostituzione dei binari, resero il problema della tempestività degli investimenti evidente. La reazione di Railtrack fu di incrementare in maniera notevole la spesa in investimenti, cosa che con nuove misure di sicurezza peggiorò notevolmente la qualità del servizio nel momento di massima impopolarità della società. Contemporaneamente essa ha richiesto a ripetizione sussidi addizionali rispetto a quelli concordati. Nel 2002 Railtrack, ormai fallita, è stata riorganizzata come Network Rail, una entità non profit di diritto privato. Essa ha una sorta di consiglio di amministrazione senza poteri costituito dagli stakeholders (utenti, società TOC, governo), ma il management viene controllato dal governo. Di fatto l’infrastruttura è sotto controllo pubblico diretto.

Le opinioni sulla causa fondamentale del fallimento parziale dell’esperimento inglese sono diverse. Per alcuni l’errore fondamentale consiste nella separazione strutturale che non consente il sufficiente grado di coordinamento tra decisioni riguardanti l’infrastruttura e il servizio. Una spiegazione analoga è data dallo scarso livello di responsabilità che l’estrema frammentazione, con l’esternalizzazione del servizio, favoriva. È meno probabile che la privatizzazione dell’infrastruttura di per sé abbia causato il deficit di investimento. La spiegazione corrente del governo e del regolatore è che si sarebbe trattato di un problema di qualità del management di Railtrack e della sua incapacità di sviluppare sistemi opportuni di monitoraggio dello stato dell’asset. Ciò implicherebbe che tra i compiti del regolatore c’è anche quello di assicurare che l’operatore, pur privato, assicuri una gestione adeguata, un livello di controllo pubblico maggiore di quello che si sarebbe ritenuto ottimale in passato. Nel complesso il Regno Unito ha utilizzato tutti gli strumenti a disposizione per le politiche di liberalizzazione e riforma regolamentare in quasi tutti i settori. Dalla privatizzazione (tutti i settori tranne le poste) alla separazione strutturale (tranne l’acqua), al price cap (tutti i settori), alla separazione orizzontale in diversi soggetti regionali per consentire la yardstick competition (distribuzione elettrica, acqua e ferrovie), ai regolatori indipendenti (tutti i settori). Anche il tabù dell’ingresso di concorrenti stranieri in servizi considerati strategici, ad esempio la distribuzione di elettricità di cui il monopolista francese EDF fornisce Londra, o i servizi ferroviari in cui esistono diversi contratti di franchising attribuiti a società straniere, è stato superato senza problemi. Il parziale fallimento delle riforma ferroviaria e la pubblicizzazione occulta della rete potrebbero essere un segnale di inversione di tendenza. O più semplicemente, come nel caso dell’elettricità negli Stati Uniti, segnalano problemi specifici al settore e alle modalità dell’avvenuta riforma.

Europa continentale: liberalizzazione e integrazione dei mercati Per i paesi dell’Europa continentale il discorso sulle politiche di riforma dei servizi di pubblica utilità va collocato propriamente all’interno della cornice rappresentata dalle direttive europee in materia e della più ampia politica di integrazione dei mercati della Comunità. In linea con la Strategia di Lisbona l’obiettivo principale della Comunità nel campo dei servizi di pubblica utilità e infrastrutturali è stato la creazione del Mercato unico. I vantaggi potenziali dell’integrazione dei mercati sono evidenti. A titolo di illustrazione potremmo menzionare il caso abnorme del trasporto ferroviario merci. Come dimostrato dall’esperienza statunitense, le ferrovie hanno vantaggi competitivi sui materiali e nei trasporti di lunga distanza. La discontinuità territoriale rappresentata dall’esistenza di standard diversi (ma anche da imprese che non possono operare cross border) rende perdente il trasporto ferroviario rispetto ad altre modalità. L’integrazione dei mercati europei continentali è una condizione necessaria per rivitalizzare il settore. Più in generale, l’integrazione dei mercati rende possibile la concorrenza tra operatori senza richiedere necessariamente la frammentazione degli operatori ex monopolisti nei singoli Stati (che ha incontrato ovunque problemi di implementazione notevoli). La strategia della Comunità in generale è stata quella di richiedere attraverso direttive successive la liberalizzazione delle attività in monopolio legale, una progressiva apertura dei mercati, forme di garanzia sull’accesso alle infrastrutture essenziali. Tra queste la norma è stata quella di richiedere un certo grado di separazione tra gestori delle reti e operatori del servizio e una regolazione indipendente delle reti stesse che assicurasse l’accesso non discriminatorio. Accanto a misure regolatorie, la Comunità promuove l’integrazione «fisica» dei mercati attraverso il potenziamento delle infrastrutture di interconnessione tra i sistemi nazionali e lo sviluppo di standard comuni. I problemi che questa strategia incontra sono in un certo senso analoghi a quelli affrontati dal governo federale statunitense. La trasposizione effettiva delle direttive di liberalizzazione avviene a velocità diverse tra paesi in forza probabilmente del differente grado di insoddisfazione maturato nei decenni passati verso gli ex monopolisti e/o dei problemi finanziari dei diversi paesi. Ciò determina una asim- metria regolamentare di cui in genere approfittano gli ex monopolisti. L’entrata in un sistema ancora essenzialmente nazionale di un monopolista straniero viene vissuta come un’invasione e genera di regola una reazione regolamentare che blocca i processi di liberalizzazione. D’altro canto i soggetti chiamati ad integrare fisicamente le reti nazionali, potenziando l’interconnessione, sono in genere gli ex monopolisti, ovvero i soggetti più interessati a mantenere la segmentazione per massimizzare il proprio potere di mercato. Nel prosieguo saranno discusse le riforme in due settori dell’energia con una particolare attenzione ai paesi più grandi.

Nei mercati dell’energia (gas ed elettricità) le direttive del 2003 richiedono la separazione legale (ovvero entità legali separate) tra gestione di rete e fornitura del servizio sia a livello di trasmissione che di distribuzione locale, una autorità indipendente e la liberalizzazione integrale dei mercati entro il 2007. In Germania la normativa in ambito energetico del 2005 recepisce queste caratteristiche fondamentali, compresa la fondazione di un’autorità indipendente (Bundesnetzagentur – BNA) con un certo ritardo rispetto ai paesi più virtuosi (tra i quali l’Italia) ma lascia sul campo grossi problemi operativi legati alla frammentazione estrema delle imprese. Nell’energia elettrica esistono, nonostante un’ondata di fusioni e acquisizioni in anni recenti, ancora 630 operatori di distribuzione locale. Tuttavia vi sono quattro imprese dominanti che controllano grossa parte della trasmissione, comprese le interconnessioni, più del 50% dell’offerta totale e soprattutto il 90% della generazione. Il mercato sembra essere organizzato attorno a comportamenti collusivi dei quattro grandi operatori (RWE, E.ON, Vattenfall, EnBW). Il settore del gas naturale ha una struttura simile, frammentata ma coordinata da cinque grossi operatori (tra cui E.ON e RWE). La normativa del 2005 richiede la fissazione di tariffe di accesso alle infrastrutture regolate e basate sul costo a partire dal 2008. Nel frattempo il regime di accesso negoziato, in base al quale imprese che vogliano utilizzare una infrastruttura di trasporto devono contrattare con il proprietario, pesa in maniera consistente sulla competizione potenziale. Le tariffe di accesso in Germania sono molto più elevate di quelle medie europee (fino al 300% nel trasporto del gas naturale) e molto differenziate sul territorio. Nel complesso appare difficile che in un mercato del genere si sviluppi una sana concorrenza e le misure necessarie a determinare le condizioni per tale viluppo sono troppo recenti per aver determinato effetti sostanziali.

La Francia persegue una strategia di ritardo consapevole nell’attuazione delle direttive. La seconda ondata di direttive è stata messa a punto nel 2006. Tuttavia il regolatore indipendente, anche nella nuova legislazione, ha poteri limitati dalla possibilità di veto del governo e la modalità di separazione societaria è stata già oggetto di attenzione da parte della Commissione. Il mercato dell’elettricità è controllato nella quasi totalità da EDF, trasformata in società per azioni solo nel 2004, in tutti i segmenti (inclusa la distribuzione). Una limitata quota di produzione appartiene a Electrabel-Suez e al gruppo Endesa. L’entrata nel mercato è praticamente esclusa da una serie di fattori tra cui la regolazione insufficiente dell’accesso, il basso costo del kWh di EDF, dovuto alla forte specializzazione nel nucleare, la regolazione tariffaria che rende poco appetibile l’investimento in capacità senza sussidi pubblici, e infine il controllo pubblico di tutti gli attori principali. Il tentativo recente di ingresso nel mercato da parte di ENEL attraverso una (ventilata) OPA su Electrabel è stato immediatamente interdetto da una proposta di fusione della stessa impresa con Gaz de France (GdF), esplicitamente progettata dal governo francese. Nel mercato del gas naturale la situazione è simile, con due grossi produttori che monopolizzano il mercato, la già menzionata GdF e Total.

Conclusioni Nel breve spazio di questo articolo si è cercato di raccontare in maniera sintetica gli sviluppi delle recenti riforme strutturali nei paesi ad economia avanzata con alcuni esempi settoriali. La portata delle riforme intraprese e dei mutamenti nella struttura dei mercati ottenuti è notevole sia nel Regno Unito che negli Stati Uniti. In quest’ultimo paese in alcuni settori la frammentazione dei poteri regolatori e degli attori impedisce riforme organiche pur assicurando un certo grado di competizione. Nei grandi paesi continentali dell’Unione europea invece, in molti casi, le riforme trovano difficoltà a essere realizzate tempestivamente e comunque non hanno, al momento, prodotto effetti significativi in termini di competizione effettiva e di integrazione dei mercati. Alcuni segnali di inversione di tendenza si sono manifestati in anni recenti anche nei paesi guida delle riforme. L’eccessiva concentrazione raggiunta in mercati deregolamentati (ferrovie e trasporto aereo), lo stallo nelle liberalizzazioni dell’energia provocato da episodi fallimentari di riforma dovuti a scarsa competizione e cattivo disegno dei mercati negli Stati Uniti e la «rinazionalizzatione» della rete ferroviaria inglese a seguito della cattiva performance dell’operatore privato, sono segnali da non sottovalutare. Nel complesso le riforme regolamentari e di liberalizzazione, ove realizzate con convinzione, hanno prodotto effetti positivi. Tuttavia la loro sostenibilità dipende in maniera cruciale dalla qualità delle riforme stesse e da una incrementata vigilanza sulla competizione. Probabilmente però il fattore cruciale per assicurarne il successo è la qualità istituzionale intesa in senso lato. In assenza di una capacità di commitment del ceto politico sul rispetto degli impegni ragionevolmente presi con le imprese private, ci si può aspettare che queste non investano nelle necessarie infrastrutture e che ciò di per sé ponga le basi per una legittima retromarcia. D’altro canto, la qualità istituzionale deve essere assicurata anche da una amministrazione complessivamente in grado di fronteggiare imprese dominanti con la sufficiente competenza. Chi ritiene che le riforme strutturali dei servizi di pubblica utilità possano generare benefici, deve affrontarle tenendo presente il monito di Ernesto Rossi che, tra le ragioni a favore della nazionalizzazione, riteneva di importanza decisiva l’incapacità dimostrata dall’amministrazione nel confronto con le imprese regolamentate.

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