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Dal vecchio al nuovo allargamento: una nuova agenda per l'Occidente

Written by Maurizio Massari Friday, 29 February 2008 16:44 Print

Cosa è restato della strategia dell’Occidente dopo la vittoria nella guerra fredda e la disavventura americana in Iraq che tanto condiziona anche il dibattito sulla politica estera tra i candidati alla successione di Bush? Esiste oggi un’agenda dell’Occidente per governare la globalità? Dalla fine della guerra fredda all’Iraq questa agenda era stata dominata da una priorità fondamentale: il tentativo di allargamento della comunità e del modello di sviluppo politico ed economico occidentali.

Prima l’allargamento delle istituzioni euro-atlantiche (NATO e Unione europea), poi del modello di capitalismo, attraverso il Washington consensus, e della democrazia anche fuori dai confini europei, in particolare in Medio Oriente, durante il primo mandato di Bush. L’allargamento come piattaforma del post-contenimento (from containment to enlargement) è stata la principale ragion d’essere della politica estera dell’Unione europea e della NATO negli ultimi quindici anni. Sebbene sia ancora da completare (ai Balcani occidentali e, per quanto riguarda l’Unione europea, possibilmente alla Turchia), esso è però ormai parte della vecchia agenda. Al di là delle argomentazioni tradizionali (la limitata capacità di assorbimento dell’Unione europea, la problematicità dell’allargamento della NATO nello spazio ex sovietico per quanto riguarda i rapporti con la Russia) l’allargamento delle istituzioni euro- atlantiche è diventato poco rilevante rispetto alle nuove sfide della sicurezza internazionale: terrorismo, proliferazione, Stati fragili, sicurezza energetica, cambiamento climatico, epidemie globali.

Allo stesso tempo, si è esaurita la spinta espansiva del modello occidentale di capitalismo e democrazia. È un’opinione diffusa che il tentativo di espandere la democrazia «fuori area» si sia infranto, manu militari, in Iraq a causa della strategia usata dagli americani. Ma si dimentica che esso era già stato frustrato negli anni Novanta in Russia e nello spazio ex sovietico, dove la storia non era mai «finita ». La Cina prima, la Russia poi, hanno tra l’altro dimostrato che si può diventare capitalisti e avere successo anche senza essere democratici e seguendo sul piano economico modelli nazionali (Beijing consensus) anziché internazional-occidentali (Washington consensus). Il Medio Oriente ha dimostrato che la democrazia non produce automaticamente una «pax occidentale»: può addirittura aiutare ad indebolirla. Si è dovuto accettare che la lotta al terrorismo e anche la soluzione del problema palestinese sono legati al filo della collaborazione dei regimi moderati-autoritari e contro la piazza islamica. Né la democrazia, per quanto ovviamente auspicabile, risolve automaticamente le nuove sfide della sicurezza, come l’energia e l’ambiente. Paradossalmente, in alcuni casi, addirittura le aggrava. La sicurezza energetica per un’Europa i cui approvvigionamenti dipendono dalla Russia si è, ad esempio, rivelata essere inversamente proporzionale all’avvicinamento politico dell’Ucraina all’Occidente. L’India, anche se democratica, è per ora parte del problema ambientale, più che della sua soluzione.

L’agenda basata sull’«allargamento occidentale» poteva valere fino a quando i tratti dominanti del sistema internazionale erano la primazia indiscussa degli Stati Uniti e dell’Occidente, la fede nella globalizzazione omogeneizzante («the world is flat») e nelle virtù taumaturgiche della democrazia, mentre, sul piano della sicurezza, l’Europa restava (almeno fino all’11 settembre) un teatro d’azione centrale. Vale poco nella situazione attuale in cui, con l’ascesa delle potenze asiatiche e il ritorno della Russia, la struttura del sistema internazionale è diventata policentrica e dove crescono le interconnessioni tra i centri di potere non euro-occidentali («the world without the West»), mentre l’Europa è diventata un teatro d’azione marginale e la democrazia non riesce ad essere in sé risolutiva di fronte alla complessità delle sfide globali. L’Occidente ha oggi il problema di trovare una sua nuova agenda politica internazionale. Sarà questo il compito del prossimo presidente degli Stati Uniti, che dovrà prepararsi a riempire il vuoto che prima o poi lascerà l’exit strategy dall’Iraq. Ma il problema si pone anche per l’Unione europea, che dopo l’allargamento a ventisette membri deve ancora trovare una sua vera ragion d’essere in campo internazionale. In un mondo complesso e «sottogovernato» qualsiasi agenda non può che riguardare la governance globale. Già, ma quale tipo di governance?

I diversi modelli di governance: «Concert of powers» versus «Concert of democracies» Il dibattito e la realtà internazionale hanno visto finora contrapposti due principali, diversi modelli di governance: il «Concerto delle potenze» e la «Lega delle democrazie». La principale linea di divisione tra i due modelli riguarda il concetto di sovranità e la base di legittimità. Il Concerto delle potenze è legato ad una concezione statica, westfaliana della sovranità nazionale; la Lega delle democrazie crede invece nell’universalità e nel potenziale espansivo delle norme, che sono del resto le sue norme (l’ordine liberal- internazionalista del secondo dopoguerra, le istituzioni di Bretton Woods e il sistema GATT/OMC, le organizzioni regionali con una vocazione normativa universalistica come NATO, Unione europea, Consiglio d’Europa). Il primo modello è proposto e oggi riattualizato dalle potenze autocratiche emergenti, Cina e Russia. La base di legittimità del governo mondiale è il potere. Spetta soprattutto ai potenti gestire il mondo, come ha esplicitamente detto il presidente russo Putin. È questo in fondo il modello del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, dove i cinque grandi siedono con diritto di veto. Il modello Lega delle democrazie fa derivare la sua legittimità non dal potere, ma dalla condivisione delle norme e principi democratici. Presuppone la superiorità normativa del modello democratico-occidentale, dalla quale fa discendere anche la responsabilità «speciale» dell’Occidente nel gestire l’ordine mondiale. È un modello che oltre Atlantico è sostenuto in maniera trasversale da teorici e politici di estrazione sia democratica sia repubblicana. Se per molti democratici vale il richiamo «democrazie di tutto il mondo, unitevi!», per il repubblicano John McCain il G8 dovrebbe ritornare ad essere un club esclusivo delle democrazie di mercato, espellere quindi la Russia e includere piuttosto l’India e il Brasile. È sul concetto di Lega delle democrazie che i «NATO globalists» fondano le loro proposte di espansione globale dell’Alleanza atlantica. Entrambi questi modelli di governance presentano limiti e contraddizioni. Fondato sulla realpolitik, ma allo stesso tempo poco realistico nel mondo interdipendente, il Concerto delle potenze produce effetti perversi sulla stabilità del sistema internazionale. Considera il mondo non come un uno, ma come l’insieme di elementi separati (poli di potenza) che cooperano in maniera selettiva anziché globale; spesso paralizza e quindi delegittima le istituzioni della governance (è il caso dell’ONU nelle crisi umanitarie, dal Kosovo alla Birmania) oppure crea incentivi nei nuovi attori a forzare le regole esistenti per diventare anch’essi potenze ed entrare così nel club dei decision maker (è il caso dell’Iran). In tal modo il Concerto delle potenze rischia paradossalmente di mettere in pericolo proprio quello status quo che terrebbe a mantenere. Il modello Lega delle democrazie presenta anch’esso le sue incongruenze. A parte il Giappone, l’unica significativa potenza democratica in Asia è l’India, la quale però ha una visione della sovranità (complice anche il Kashmir) che non coincide con quella occidentale – come dimostra il suo comportamento in occasione della crisi birmana – e dove resta forte la costituency favorevole all’indipendenza e al non allineamento in politica (vedi il dibattito interno sul deal nucleare con gli Stati Uniti).

Il gruppo ASEAN mantiene una visione tradizionale della sovranità (Birmania docet), per non parlare dello SCO (Shangai Cooperation Organization, che raggruppa le repubbliche centro-asitiche, la Russia e la Cina, con l’Iran come osservatore). Al di là dell’Asia, anche altrove i potenziali candidati per la Lega delle democrazie sarebbero più l’eccezione che la norma (chi oltre Israele in Medio Oriente? E in Africa, a parte il Sudafrica, quante sono le democrazie consolidate?) Una Lega delle democrazie riproporrebbe in sostanza un modello occidentale-centrico e bipolare (democratici versus non democratici), in un mondo sempre meno occidentale – dove l’Occidente industrializzato ha cessato di essere la locomotiva dell’economia mondiale – e troppo complesso per essere gestito attraverso formule schematiche. Entro il 2050 la popolazione mondiale aumenterà di tre miliardi, con l’aumento concentrato quasi esclusivamente nella parte non occidentale del pianeta: l’ipotetica Lega delle democrazie sarebbe con ogni probabilità e sempre più un governo di minoranza. Consolidare e gestire un ordine mondiale democratico è inoltre un esercizio costoso, soprattutto sul piano militare. Da dove verrebbero le risorse? L’Afghanistan e i problemi nella creazione delle forze per le Reaction Forces nella NATO non hanno già dimostrato quanto sia complesso per le democrazie mature sostenere il carico delle missioni all’estero? Quanto servirebbe una Lega delle democrazie a risolvere le nuove sfide globali non militari? Riuscirebbe ad esempio ad imporre standard ambientali alla Cina che già oggi ha superato gli Stati Uniti per emissioni di gasserra e secondo le previsioni le raddoppierà nei prossimi dieci anni se continua a crescere ad un ritmo dell’8%? Se è poi vero che il futuro dell’energia sarà per i prossimi decenni ancora basato sui fossili, la nostra sicurezza energetica non finirà per dipendere, che lo si voglia o meno, dalle intese con i paesi produttori (dalla Russia ai paesi del Golfo), democratici o meno che essi siano? E per quanto riguarda l’attuale crisi del regime di non-proliferazione, è davvero un problema di diversità tra paesi democratici e non? Non sono state per prime le stesse potenze nucleari democratiche a disattendere spirito e lettera del Trattato di non-proliferazione dimenticando l’impegno in direzione del disarmo?

Al di là della retorica democratica, nella realtà l’Occidente non ha scelto nessuno di questi due modelli; ha preferito far riferimento di volta in volta a ciascuno dei due. Quando si tratta di questioni umanitarie, dal Kosovo alla Birmania, l’Occidente tende (anche se non sempre) verso il modello Lega delle democrazie; sulla non-proliferazione segue un mix tra quest’ultimo modello (il deal nucleare degli Stati Uniti con l’India) e il Concerto delle potenze (l’accordo con la Corea ottenuto con la mediazione della Cina), sulla lotta al terrorismo prevale l’idea del Concerto di potenze, mentre la democrazia, come indica il caso del Pakistan, è un optional. L’Occidente non è riuscito ancora a proporre con chiarezza un modello credibile di global governance adeguato alla realtà del mondo complesso e multipolare.

Una terza via per la governance globale: il multipolarismo responsabile Il paradosso è che in un mondo già oggi – e ancor più in prospettiva – sempre meno occidentale, l’Occidente resta comunque dominante nelle istituzioni della global governance (G8, Fondo monetario internazionale, Banca mondiale) e si accolla le principali responsabilità della sicurezza e dell’offerta di beni pubblici internazionali. Basta guardare le cifre sui contributi alle missioni di pace dell’ONU. Con l’eccezione dell’India (quasi 10.000 caschi blu), le altre grandi potenze emergenti contribuiscono in misura assai limitata agli impegni comuni per il mantenimento della pace nel mondo. La Russia schiera addirittura soltanto trecento caschi blu, la Cina fa meglio ma comunque poco per le sue dimensioni (1.800 caschi blu, contro i 2.500 dell’Italia), il Brasile e il Sudafrica 1.200 circa. Per quanto riguarda gli aiuti allo sviluppo, nessuno dei paesi emergenti del gruppo BRIC (Brasile, Russia, India, Cina) figura nelle classifiche dei principali paesi donatori; la difesa dei diritti umani nel mondo è preoccupazione esclusiva dell’Occidente, mentre in campo ambientale sono i paesi dell’Unione europea ad autoimporsi le restrizioni più rigide, anche se in futuro saranno responsabili di non più del 10% delle emissioni di CO2. Sulla non-proliferazione iniziative diplomatiche e pressioni per risolvere il problema iraniano sono anche qui venute soprattutto dall’Unione europea e dagli Stati Uniti. L’evoluzione del sistema internazionale e la nuova distribuzione del potere economico e demografico non sono stati finora accompagnati da una piena integrazione dei nuovi soggetti nel sistema e da una parallela condivisione delle responsabilità. E ciò non solo per una riluttanza dell’Occidente ad aprire il sistema, ma anche perché le nuove potenze – Cina, India e Russia – ancora in fase di assestamento, sono riluttanti ad accetta- re limitazioni di sovranità e ad assumersi oneri che la difesa di un sistema di regole comuni imporrebbe loro. Da un lato esse sono insoddisfatte per le regole del gioco che governano la vita internazionale e nelle quali vedono il riflesso di una non più giustificata primazia dell’Occidente, dall’altro non intendono rinunciare alla propria piena indipendenza e libertà d’azione. C’è così una domanda di revisionismo per quanto riguarda il superamento delle vecchie regole del gioco, che non è però accompagnata da una nuova offerta politica, ossia dalla disponibilità da parte delle nuove potenze di assumersi responsabilità nella governance globale. E ciò sebbene la Cina abbia giocato un ruolo costruttivo sul dossier nordcoreano e alla fine, in parte, anche sul Darfur. La tensioni interne al sistema internazionale potranno soltanto aumentare se quest’ultimo non troverà il modo per integrare le nuove potenze.

Qui è appunto il compito che dovrebbe essere al centro dell’agenda dell’Occidente: passare dal vecchio allargamento ad un nuovo tipo di allargamento, l’allargamento della comunità degli stakeholder responsabili della gestione del nuovo sistema multipolare, per tradurre il multipolarismo emergente in un «multilateralismo efficace». Per costruire un multipolarismo responsabile è necessario rendere le attuali istituzioni più rappresentative. Ciò vale soprattutto per il G8 e le istituzioni finanziarie internazionali. È vero che esiste normalmente un trade off tra rappresentatività e legittimità delle istituzioni, da un lato, e la loro efficienza, dall’altro. È però anche vero che oggi le istituzioni della global governance non sono né sufficientemente rappresentative, né efficienti. Il dibattito sull’allargamento delle istituzioni non può comunque riguardare solo la struttura formale, ma deve concentrarsi parallela- mente anche sui contenuti, sulle ragioni dell’allargamento.

Istituzioni più larghe e rappresentative non possono funzionare meglio se non si chiariscono prima le responsabilità dei loro nuovi membri. Bisogna definire in anticipo impegni reciproci e divisione dei compiti da parte delle vecchie potenze e di quelle emergenti in relazione alla soluzione delle sfide principali dell’agenda internazionale: lotta al terrorismo, non proliferazione, sicurezza energetica, emergenza ambientale, libero commercio, stabilità finanziaria, lotta alla povertà. Questa responsabilità comune dovrebbe tradursi in impegni condivisi, concreti e misurabili. Un G8 allargato alle potenze emergenti sarebbe più credibile se potesse supervisionare la gestione di un nuovo Fondo dei «Global Public Goods» nel quale confluirebbero i contributi alla sicurezza globale offerti da tutti i principali stakeholder. Tutto ciò non implicherebbe per le potenze emergenti la rinuncia alla loro sovranità, quanto piuttosto l’assunzione da parte loro del ruolo di «sovrani responsabili». La democrazia liberale di tipo occidentale non sarebbe il requisito per essere parte del G8 allargato (del resto ci abbiamo già rinunciato ammettendo la Russia nel gruppo), ma tutti i suoi membri dovrebbero almeno sottoscrivere il comune impegno nella prevenzione di palesi violazioni dei diritti umani. Per una global governance efficace nel sistema neo-multipolare sarebbero necessarie, oltre alla chiara definizione del concetto di sovranità responsabile, altre due condizioni. Innanzitutto una più chiara divisione del lavoro tra le varie istituzioni e agenzie internazionali. Al momento troppe istituzioni sono impegnate in attività simili e poco coordinate. L’architrave della global governance non può che essere costituito dalle cinque istituzioni core: le Nazioni Unite, il G8, l’Organizzazione mondiale del commercio, il Fondo monetario internazionale e la Banca mondiale. Le Nazioni Unite restano l’organizzazione centrale di riferimento per la sicurezza (azioni umanitarie, nation building, peacekeeping), l’OMC, il Fondo e la Banca mondiale per garantire rispettivamente il libero commercio, la stabilità dei mercati e la lotta alla povertà per una globalizzazione più equa. Il G8 allargato e rafforzato nella sua legittimità sarebbe il cruciale anello di congiunzione tra sicurezza ed economia. Il raccordo, al più alto livello, tra queste cinque istituzioni dovrebbe essere costante e sistematico. In secondo luogo c’è bisogno di definire con maggior chiarezza sinergie di ruoli e sussidiarietà tra governance globale e regionale. Stanno crescendo nuovi soggetti regionali – l’Unione africana, l’ASEAN, la stessa Shangai Coperation Organization – che vanno integrati nel sistema di governance globale, al pari le organizzazioni regionali occidentali (NATO, UE).

Il ruolo dell’Occidente e dell’Europa L’Occidente deve insomma proporre alle potenze emergenti un grand bargain che contempli insieme power sharing e burden sharing e cercare di influire positivamente come agente normativo sul processo di creazione di un multipolarismo responsabile. In che modo? Per continuare a far sentire con efficacia la sua voce nel mondo complesso e multipolare, l’Occidente deve soprattutto rafforzare la sua unità e coerenza interna. A questo riguardo Stati Uniti ed Europa hanno entrambi compiti a casa da svolgere, sebbene in direzioni diverse. Gli Stati Uniti con un impegno più coerente sul multilateralismo, l’Europa sviluppando gli attributi politico-miliari di potenza unitaria. La revisione della dottrina strategica nel 2008 e l’entrata in vigore del nuovo trattato nel 2009 offrono all’Europa una nuova opportunità. A ciò si aggiungano il nuovo corso in Polonia e la fine dell’europeismo antiamericano da parte francese, che divideva anziché unire l’Europa. Ma al di là dei nuovi documenti e delle istituzioni sarà la comune volontà politica a determinare la forza dell’Europa. Una Europa permanentemente «non potenza» e una comunità transatlantica non sufficientemente coesa, insieme alla crescita impetuosa degli altri attori, determinerebbero un ordine internazionale in cui l’impronta dell’Occidente sarebbe ancor meno visibile di quella che il «remix globale» in corso di per sé già impone. Un ordine assai diverso da quello attuale, ma non per questo più giusto e migliore.1

 

[1] Le opinioni qui contenute sono espresse dall’autore a titolo personale.

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