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L'Italia, l'ambiente e lo sviluppo

Written by Edo Ronchi Friday, 29 February 2008 16:38 Print

L’Italia è tra i paesi più meridionali dell’Europa e più settentrionali del Mediterraneo: questa sovrapposizione di natura boreale e subtropicale ha realizzato una combinazione ambientale straordinariamente favorevole, facendola diventare il paese europeo più ricco di biodiversità, sia per numero di specie sia per varietà di sistemi ecologici.

Il territorio italiano ha ospitato per millenni numerose civiltà che hanno prodotto non solo il patrimonio di beni culturali più importante del mondo, ma un ambiente antropizzato di straordinario valore, che comprende un mosaico di paesaggi e tanti, grandi e piccoli centri storici che, nonostante le ferite e le lacerazioni subite, restano di grande bellezza.

La ricchezza ambientale dell’Italia, prodotta dall’intreccio millenario di natura e cultura, è stata la culla di grandi civiltà e di popoli che hanno avuto un ruolo di primo piano nella storia europea. Il patrimonio ambientale del nostro paese, per tutte queste ragioni, ha un grande valore e resta decisivo per la qualità della nostra vita e per il nostro sviluppo presente e futuro.

E non solo per alcuni settori, pure importanti, come il turismo e l’agroalimentare, ma, più in generale, per il made in Italy di successo, che è associato ad un’idea di bellezza, di gusto, di stile di vita, di qualità, inscindibilmente connessi con il valore ambientale dei nostri territori e di molte nostre città. Lo sviluppo locale, in molti distretti, non è concepibile senza territori di buona qualità.

L’economia della conoscenza, quella del nostro futuro, richiede risor se umane di elevata qualità che non si formano, non crescono e non si fermano in territori e ambienti urbani degradati.

L’ambiente è una infrastruttura decisiva per le possibilità di sviluppo: uno sviluppo sano ed equilibrato è una condizione necessaria per il mantenimento e il miglioramento della qualità ambientale, specie di un ambiente come il nostro, storicamente plasmato da una millenaria presenza dell’uomo e delle sue civiltà.

Ne è un esempio un viticoltore dell’astigiano che pochi decenni fa cercava di sbarcare il lunario producendo la maggiore quantità di uva e di vino possibile, anche con un significativo impiego di prodotti chimici; ne produceva molto, di bassa qualità, con scarso guadagno. Poi ha puntato sulla qualità; ha dimezzato sì la produzione, ma è diventato ricco.

Nel sistema produttivo italiano i viticoltori dell’astigiano non sono più una rarità. L’economia della sostenibilità si è fatta strada, coinvolge non poche imprese, ha un ruolo e un peso anche di mercato. Per una serie di ragioni l’ambiente è diventato una risorsa scarsa, l’energia e le materie prime sono costose, le politiche e il mercato europeo spingono in questa direzione, nei territori locali le popolazioni sono sempre meno disposte a fare sconti ambientali, i consumatori nazionali ed esteri, destinatari dei nostri prodotti, sono sempre più attenti e disposti a riconoscere un valore aggiunto alla qualità ambientale. Permangono, come è evidente, anche alcuni settori economici arretrati, che ostacolano l’innovazione ecologica, ma in un quadro ormai complesso nel quale, per esempio, le certificazioni, volontarie, ambientali delle imprese e dei prodotti sono fortemente cresciute. Anche in Italia è ormai in atto un processo reale verso una seconda modernità, nella quale sostenibilità ambientale e nuova qualità dello sviluppo hanno già un peso rilevante. Questo processo va sostenuto con idonee politiche e declinato localmente, nei diversi territori, tenendo presente che, nell’era della globalizzazione, non può essere interpretato in chiave ristretta, localista, ma richiede una visione ampia e una capacità di iniziativa consapevole sia dei nuovi rischi e problemi, sia delle nuove opportunità e dei nuovi spazi. L’Italia è riuscita – ed è una fortuna – a restare a pieno titolo nella barca europea mentre si apriva l’era della navigazione nel grande mare tempestoso della globalizzazione. La barca europea, sia pure con non poche difficoltà e contraddizioni, ha definito, con la Strategia di Lisbona e di Göteborg e i successivi aggiornamenti, la propria rotta per uno sviluppo sostenibile, puntando con l’economia della conoscenza, l’elevata qualità ambientale, la coesione sociale, a rafforzare la propria competitività e il proprio ruolo politico sulla scena mondiale. Seguire la rotta europea con determinazione e impegno è, per l’Italia, la prima condizione per realizzare, con ragionevoli speranze di successo, un progetto di nuova modernità ecologica ed economica.

Gli ostacoli e i ritardi nazionali su questa rotta sono noti: un debito pubblico pesante che rende disponibili risorse limitate per investire in innovazione, qualità sociale e ambientale; un debito ambientale accumulato in aree urbane degradate, in siti inquinati, nel consumo elevato e nel diffuso dissesto del territorio; un livello inadeguato della formazione, della ricerca e della capacità di diffusione delle buone pratiche e delle migliori tecnologie disponibili; una bassa efficacia ed efficienza del sistema politico e istituzionale, con vaste zone di illegalità, di evasione ed elusione fiscale. Si tratta di ostacoli e ritardi strutturali, distribuiti in modo diversificato sul territorio nazionale, con criticità che restano acute in molte aree del Mezzogiorno.

Per tenere il passo delle politiche europee occorrono riforme che rimuovano questi ostacoli evitando, o almeno contenendo, i rischi di interventi e politiche solo di breve respiro, addirittura emergenziali, frequenti in materia ambientale. L’integrazione virtuosa fra le elevate qualità dell’ambiente e dello sviluppo richiede in Italia, oltre a buone politiche di settore, riforme che rendano disponibili e promuovano l’uso efficace di risorse pubbliche scarse, che realizzino risanamenti e interventi ambientali con precise e motivate priorità e non con una dispersione a pioggia, che alzino il livello della formazione, della ricerca e della diffusione tecnologica e che migliorino l’efficacia e l’efficienza delle politiche pubbliche. All’avvio di questo nuovo secolo dobbiamo fronteggiare una sfida nuova per l’umanità: la crisi climatica. Si tratta di una crisi globale, prioritaria per l’Italia per una serie di ragioni: il nostro paese deve, storicamente, al suo clima favorevole il suo straordinario patrimonio ambientale e una parte rilevante del suo sviluppo; il nostro paese è fra i più vulnerabili in Europa, fra i più esposti alle conseguenze di questa crisi, sia ambientali (aridificazioni di alcuni territori, aumento della diffusione degli incendi, aumento dei dissesti idrogeologici, crisi idriche, aumento dell’eutrofizzazione di alcuni tratti di mare) sia economiche (per il turismo, l’agricoltura e le onerose misure di adattamento necessarie per limitare danni e impatti). Le maggiori emissioni di gas serra hanno, inoltre, un costo economico che sarà prevedibilmente crescente. Questo maggiore costo, se l’Italia non ridurrà adeguatamente le proprio emissioni, si tradurrà in vantaggio anche economico per altri paesi concorrenti, più virtuosi dal punto di vista ambientale.

L’Italia è una grande importatrice di combustibili fossili che, a partire dal petrolio, sono sempre più costosi: spende per il loro acquisto circa cinquanta miliardi di euro l’anno. Ha quindi un peculiare interesse, per la sua competitività, a ridurre i costi di tale importazione, migliorando l’efficienza energetica e aumentando il ricorso a fonti alternative rinnovabili e nazionali.

Alla fine del 2004 la Germania (-17,5%), il Regno Unito (-14,1%) e la Francia (-0,8%) avevano ridotto le loro emissioni di gas serra rispetto al 1990, l’Italia invece, secondo gli ultimi dati ufficiali dell’Agenzia europea dell’ambiente, le ha fortemente aumentate (+12,3%).

Nel 2005 – e questo spiega molto – mentre Germania, Regno Unito e Francia hanno aumentato il loro PIL e ridotto sia i loro consumi di energia sia le loro emissioni di gas serra, l’Italia invece ha avuto una crescita zero del PIL, ma ha aumentato sia i consumi energetici sia le emissioni di gas serra.

«In Italia, dopo almeno due decenni (dal 1975 al 1995) in cui la crescita economica ha mostrato tassi di variazione molto superiore a quelli energetici, negli ultimi anni il trend sembra essersi invertito, con tassi di variazione del PIL minori (se non addirittura di segno negativo) rispetto a quelli dei consumi energetici».1

Una volta si diceva che l’Italia avesse una buona efficienza energetica, oggi questo non è più vero. Nel 1990 aveva un’intensità energetica finale del PIL più bassa della media europea, della Francia e del Regno Unito e molto più bassa di quella della Germania. Nel 2004 la sua intensità energetica è diventata superiore, di poco, alla media europea e della Francia, e significativamente superiore rispetto a quella del Regno Unito e della Germania.

In Italia la via maestra per la riduzione delle emissioni di gas serra e per il miglioramento della competitività è quella dell’efficienza e del risparmio energetico in tutti i settori, dal civile all’industria, dai trasporti al terziario. La quota percentuale del consumo interno lordo di energia elettrica fornita da fonti rinnovabili in Italia è rimasta ferma: dal 17,4% del 1990 al 17,2% del 2006. Anzi nel periodo 2000-2005, mentre in Germania la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili raddoppiava, in Italia diminuiva da 61,7 a 58,3 TWh: il calo della produzione da fonte idrica non è stato nemmeno compensato dal modesto aumento delle nuove rinnovabili (eolico, biomasse e solare).

Siamo quindi ancora ben lontani dall’obiettivo europeo del 25% di energia elettrica da fonti rinnovabili da raggiungere entro il 2010 e, ancora di più, da quello proposto dall’Unione europea per il 2020 (che va ancora ripartito fra i paesi europei, ma che si dovrebbe aggirare intorno al 30-33%). Le difficoltà e i ritardi nello sviluppo delle fonti rinnovabili dipendono in Italia dall’inadeguatezza del sistema di incentivazione, dalle resistenze locali alla realizzazione degli impianti e dall’inadeguato impegno alla loro promozione da parte di molte regioni e molti enti locali, dalle difficoltà per l’ottenimento delle autorizzazioni, dallo scarso impegno delle imprese nazionali (produciamo pochi impianti e ne importiamo la gran parte) e di quelle elettriche maggiori (che hanno fatto molta immagine, ma aggiunto pochi terawattora di rinnovabili): temi che il governo e il parlamento stanno cominciando ad affrontare con prime misure già prese e con proposte ora all’esame del senato.

C’è poi il problema del mix di combustibili fossili per produrre energia elettrica e del peso che in esso ha il carbone che, con le migliori tecnologie oggi utilizzate in Italia, comporta emissioni specifiche, per kilowattora, circa doppie di quelle prodotte con l’impiego di gas. L’aumento del ricorso al carbone è stato intenso negli ultimi anni: da 26,6 TWh nel 2000, a 43,6 TWh nel 2005. Ulteriori consistenti incrementi sono previsti per nuovi impianti, in costruzione o in procedura di autorizzazione, per oltre cinquemila MW.

Il carbone costa meno del gas e, secondo taluni, un aumento del ricorso a questo combustibile sarebbe necessario per ridurre i costi dell’energia elettrica. I costi del combustibile – non dell’energia elettrica in rete, il cui prezzo non viene fissato dal singolo impianto – di una centrale a carbone sono inferiori di quelli di una centrale a gas, ma i costi complessivi dell’energia elettrica prodotta devono comprendere anche quelli ambientali. Le maggiori emissioni di CO2 di una centrale a carbone, che ha una vita produttiva di alcuni decenni, avranno costi crescenti e ciò rende quantomeno dubbio il vantaggio economico del carbone. A meno che non si pensi di privatizzare i vantaggi e di caricare i maggiori costi ambientali sulla collettività e sulle risorse pubbliche. Sarebbe bene quindi fare due scelte: fissare e fermare la quota di carbone, utilizzabile con le tecnologie attuali, ad un livello compatibile con i nostri impegni di riduzione delle emissioni nel settore elettrico (altrimenti si rischia anche di vanificare i benefici ambientali dello sviluppo delle rinnovabili); puntare con più decisione sulla tecnologia della cattura e del sequestro della CO2 prodotta da centrali a carbone e consentire di andare oltre la quota fissata solo con centrali che adottino tale tecnologia. In questo modo si realizzerebbe un importante investimento: di uso quasi pulito del carbone vi sarà una grande necessità (è la fonte fossile più abbondante) e i paesi che avranno la disponibilità di tale tecnologia acquisiranno un importante vantaggio competitivo.

Nel 2006 le emissioni di CO2 in Italia, rispetto al 2005, sono lievemente diminuite (-1,4%) a causa di un inverno straordinariamente mite che ha fatto calare notevolmente i consumi energetici per il riscaldamento. Questa lieve riduzione non deve alimentare facili illusioni: la riduzione delle emissioni di gas serra richiede in Italia nuovo e maggiore impegno, anche perché dovremo far fronte ai nuovi e più consistenti obiettivi europei proposti per il 2020. Anche l’Italia, così come hanno già fatto la Germania e il Regno Unito, dovrebbe al più presto predisporre un programma di azioni e di strumenti per raggiungere tali obiettivi europei di riduzione delle emissioni, di aumento dell’efficienza energetica e delle fonti rinnovabili.

Oltre alla crisi climatica, sulla cui priorità c’è poco da discutere, sarebbe bene individuare altre, poche, priorità ambientali sulle quali concentrare l’attenzione e l’impegno delle politiche nazionali. I problemi ambientali sono tanti: agire inseguendoli tutti produce azioni di scarsa efficacia.

Non partiamo da zero, le ordinarie politiche ambientali sono incanalate per la gran parte dalle direttive europee e gestite ai vari livelli istituzionali non solo nazionali, ma locali e regionali. Una positiva interazione fra politiche ambientali e politiche di sviluppo richiede stabilità e certezza delle norme.

Il centrodestra nella scorsa legislatura, per via di una impostazione ideologica arretrata che vede nell’elevata protezione ambientale un ostacolo allo sviluppo, ha cercato di abbassare i livelli di tutela con un cambiamento generale della legislazione ambientale: la montagna ha partorito un topolino, il decreto legislativo 152/2006. Questo provvedimento, che non è né un codice né un testo unico in materia ambientale perché manca sia di organicità che di unitarietà, ha prodotto, anziché semplificazione, complicazione e difficoltà attuativa. È in contrasto, in varie parti, con le direttive europee (con norme quindi destinate ad essere cas- sate); è in contrasto con norme e politiche consolidate a livello regionale e locale (ha prodotto un vasto dissenso delle regioni e degli enti locali); ha generato una spaccatura fra interessi ambientali e industriali (mettendo in difficoltà convergenze, nuovi interessi che si andavano consolidando, attizzando un quadro di conflitti e contrasti). Manca, infine, di molta della normativa secondaria, mentre ha reso difficile l’applicazione transitoria di quella preesistente. Questo provvedimento ha prodotto una destabilizzazione e un’incertezza normativa in importanti settori (dalla gestione dei rifiuti alle bonifiche, dalla gestione delle acque alla pianificazione di bacino), insieme a ritardi ulteriori nelle valutazioni e nelle autorizzazioni ambientali. La correzione e l’integrazione di questo decreto legislativo, che sono in corso, ma procedono con troppa lentezza, rappresentano un passaggio importante e delicato per l’ambiente e lo sviluppo, ma anche per ricucire un quadro istituzionale e sociale che una visione politica miope ha lacerato.

Di particolare rilievo per la qualità dell’ambiente e dello sviluppo del nostro paese sono l’inquinamento dell’aria e il traffico nelle città, la tutela e il governo del territorio.

Nella gran parte delle più importanti città italiane il valore limite per l’inquinamento dell’aria da polveri sottili (PM10) viene superato molte più volte di quelle previste dalla normativa europea.2 Ne conseguono rischi per la salute dei cittadini, blocchi del traffico, targhe alterne ecc. Tale inquinamento non sembra diminuire ma, in alcuni anni, date certe condizioni atmosferiche, aumenta, e le iniziative prese per contrastarlo sembrano inefficaci nell’intera pianura padana e in tutte le dodici aree metropolitane che non riescono a rispettare i limiti europei.

La normativa europea vigente, recepita dal nostro ordinamento, pre- scrive inoltre che, se la qualità dell’aria locale è fuori norma, non si possono aggiungere emissioni inquinanti dello stesso tipo. Non si potrebbero, quindi, autorizzare nuovi impianti che provocassero un aumento delle polveri sottili (si tratta in genere di impianti di combustione, come le centrali termoelettriche, i cementifici ecc).

Le polveri sottili sono composte per una quota (variabile localmente e per le condizioni climatiche) da particelle direttamente prodotte dai veicoli a motore e dagli impianti di combustione, o portate dai venti o sollevate dalla movimentazione e, per un’altra quota, derivano come prodotto secondario da altri inquinanti (in particolare dagli ossidi di azoto) che si spostano anche per centinaia di chilometri. Il traffico dei veicoli a motore non è solo la fonte principale delle polveri sottili, ma anche fonte di disagio per i cittadini, di inefficienza e costi rilevanti per i nostri sistemi urbani.

Comprendendo che il problema non può essere risolto solo con le iniziative dei comuni, con le targhe alterne o i blocchi del traffico, le regioni del Nord hanno iniziato alcune forme di coordinamento, ma, fino ad ora, con scarsi risultati.

Per affrontare questa situazione non sono sufficienti iniziative regionali e locali, occorre un’iniziativa di vasta scala e consistenza in grado, per esempio, di rafforzare le sinergie positive fra le misure per ridurre le emissioni di gas serra e quelle necessarie – in buona parte le stesse – per ridurre le emissioni che producono polveri sottili, di programmare e promuovere una mobilità più sostenibile nei nodi urbani come priorità della rete, di sviluppare sistemi avanzati di gestione della mobilità e della logistica. Ci sono problemi di attribuzione delle competenze, di autonomie locali e regionali: le azioni nazionali debbono essere concertate, ma non possono essere sostanzialmente assenti o avere una presenza episodica, saltuaria e precaria, in una materia così strategica. Città inquinate e congestionate dal traffico sono un problema di rilievo nazionale, comportano un costo, ambientale ed economico, che non ci dovremmo permettere. Il tema della tutela e del governo del territorio richiederebbe un’ampia trattazione. La riforma urbanistica e, in senso più ampio, del governo del territorio è stata tentata in diverse legislature senza mai giungere a conclusione. Anche in questa legislatura sono stati depositati diversi disegni di legge in materia. C’è però da temere che, se questo tema non verrà assunto come priorità, la riforma non andrà in porto nemmeno questa volta. Eppure la questione è di grande rilevanza per il paese. Sono in corso da tempo, e si vanno ulteriormente accelerando, processi non governati di abbandono delle attività agricole, in particolare nelle aree montane che costituiscono il 54% del territorio nazionale. Questo abbandono origina diffusi sintomi di collasso degli interventi tradizionali di difesa e di sistemazione del suolo, indebolisce fino a far scomparire sistemi economici locali oltre a culture tradizionali. Parallelamente, intere regioni sono state investite da una massiccia proliferazione insediativa: questo fenomeno coinvolge in particolare le pianure interne, le coste, le aree turistiche e quelle dei distretti produttivi. Tale dispersione è avvenuta, in genere, con costruzioni di scarsa qualità, non di rado anche abusive, mal inserite nel territorio e nel paesaggio, mal collegate e che hanno contribuito ad aumentare l’uso dell’auto. Non poche città, alle prese con necessità di nuove abitazioni, nuovi servizi e insediamenti produttivi, si trovano in difficoltà con la vecchia normativa urbanistica nel rendere effettiva la scelta di privilegiare il recupero e il riuso di spazi e di costruzioni già utilizzate evitando, per quanto possibile, il consumo di nuovo territorio, così come nel praticare interventi urbani di qualità, in particolare nelle periferie. Nei medesimi territori si sovrappongono diversi piani e programmi, senza adeguato coordinamento e senza integrazione. L’attenzione delle regioni e degli enti locali alla pianificazione strategica e alla governance dei rispettivi territori è molto cresciuta ma, anche se non mancano casi positivi, si avverte la carenza di visioning, di progetti-guida, di un quadro normativo di principi, indirizzi e strumenti, aggiornato per fronteggiare le nuove sfide.

Le politiche di tutela e di sviluppo, di risanamento e recupero, di uso e trasformazione del territorio finalizzate all’elevata qualità e alla sostenibilità devono coinvolgere una pluralità di soggetti, istituzionali e non, pubblici e privati, potenziando e allargando la partecipazione e il partenariato, la possibilità di dialogo e di interazione in vista di comuni obiettivi. Ciò va favorito con un’azione pubblica regolatrice che garantisca il quadro di riferimento strategico, trasparenza e legalità, efficacia e controllo dei risultati, insieme alla sostenibilità dei processi di trasformazione territoriale.

La riforma, oltre al governo del territorio come area vasta, dovrebbe affrontare la problematica dell’urbanistica sulla base di un progetto aggiornato del sistema città, rafforzando indirizzi, obiettivi e strumenti per il recupero, la riqualificazione e la qualità urbana, architettonica e ambientale (tenendo conto della rilevanza crescente della problematica energetica), insieme a quelli per una mobilità urbana più sostenibile.

 

[1] ENEA, Rapporto energia e ambiente 2006, aprile 2007.

[2] APAT, Annuario dati ambientali 2005-2006, dicembre 2005.

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