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Gordon Brown e l'Unione europea

Written by Charles Grant Friday, 29 February 2008 16:22 Print

I dieci anni di governo laburista hanno dotato la politica europea del Regno Unito di solide basi. E su queste basi il governo di Gordon Brown può costruire, con buone probabilità di successo, la propria politica e rafforzare ulteriormente la posizione britannica all’interno dell’Unione, il cui recente allargamento ha modificato le dinamiche della politica europea proprio a vantaggio della Gran Bretagna. Londra ha in mano carte straordinarie: un’economia vitale, una rete di rapporti a livello globale, un approccio pragmatico a molte delle tematiche europee. Un volto nuovo al numero 10 di Downing Street offre inoltre al governo britannico l’opportunità di dissipare certe nuvole scure che incombevano sulla sua reputazione in seguito alla vicenda irachena. Grazie, infine, ai rapidi – e vantaggiosi per Londra – cambiamenti in atto nell’Unione, il primo ministro britannico Gordon Brown ha la possibilità di prendere parte attivamente alla guida dell’Europa, di rivederne il funzionamento e persino di imprimere una svolta al dibattito sull’UE in corso nel Regno Unito.

Per gran parte del decennio passato la politica europea è stata dominata dal trio formato da Tony Blair, dal presidente francese Jacques Chirac e dal cancelliere tedesco Gerhard Schröder. La frattura che ha diviso Blair da Chirac e Schröder, sulla questione dell’Iraq e su molti altri temi, era diventata un elemento costante del panorama politico europeo. Ora, però, che tutti e tre i capi di governo sono usciti di scena, di quella frattura resta solo il ricordo.

Nei primi venti mesi del suo cancellierato, Angela Merkel si è distin ta come preminente leader europea, facendo spesso ricorso alla propria forza di persuasione per assicurare che le riunioni al vertice producessero risultati tangibili. Merkel guarda con più simpatia agli Stati Uniti e al liberalismo economico di quanto non facesse Schröder. Analogamente, il nuovo presidente francese Nicolas Sarkozy rifugge dall’antiamericanismo di Chirac e, almeno per quanto riguarda le scelte di politica economica interna, sembra essere orientato verso il liberismo. Tutti e due si trovano d’accordo nel ritenere che i propri predecessori fossero troppo teneri verso la Russia. Quanto alle istituzioni europee, entrambi hanno un atteggiamento pragmatico piuttosto che federalista (ovvero sono restii ad adottare un’integrazione «spinta»). José Manuel Barroso, presidente della Commissione europea dal novembre 2004, si trova su questi temi a una lunghezza d’onda non dissimile da quella di Merkel e Sarkozy. Gordon Brown avrà dunque modo di scoprire che intendersi con questo gruppo di leader europei sarà relativamente semplice. A quanto pare, va d’accordo anche con Romano Prodi. Il nuovo primo ministro britannico ha quindi un’occasione d’oro per collaborare con tutti questi leader alla riforma dell’Unione europea.

Brown si trova in una situazione vantaggiosa anche perché, poco prima che diventasse primo ministro, durante il vertice del Consiglio europeo dello scorso giugno, è stata finalmente trovata una soluzione al contenzioso sul destino del Trattato costituzionale. L’UE era rimasta congelata in una situazione di stallo da quando, nel 2005, i referendum in Francia e in Olanda ne avevano sancito la morte. I ventisette governi europei hanno sottoscritto i principi di un Trattato di riforma, i cui particolari saranno vagliati nell’autunno del 2007. Questa intesa lascia più tempo ed energie ai leader europei per concentrarsi su alcune delle principali sfide che l’Unione deve affrontare, come quelle che riguardano il cambiamento climatico, la sicurezza energetica, la ripresa della potenza russa, la riforma economica o il futuro del Kosovo. Pur non avendo presenziato alla riunione del Consiglio europeo di giugno, Brown vi ha contribuito indirettamente per favorirne un esito positivo. Molta stampa britannica euroscettica lo esortava a «salvare il paese» respingendo le ipotesi di nuovo trattato modificato o chiedendo di sottoporlo a referendum. Brown si trovava, dunque, in una posizione difficile: opporsi agli altri leader europei, bendisposti verso una modifica del trattato, o ai giornalisti euroscettici che erano invece contrari. Ha allora fatto un’importante scelta strategica: insieme ai suoi consiglieri, ha svolto un ruolo costruttivo nelle fasi preliminari del vertice, collaborando con Downing Street e con il Foreign Office per trovare una posizione inglese unitaria, che preservasse gran parte delle riforme istituzionali previste dal Trattato costituzionale, e che allo stesso tempo ne respingesse altre (prevedendo anche opt-out per la Gran Bretagna).

Brown afferma che il suo governo ratificherà il Trattato di riforma con un voto del parlamento e non attraverso un referendum, ma dovrà fare i conti con le fortissime pressioni di chi vuole sottoporlo al voto popolare. Dopo tutto, il governo di Tony Blair aveva promesso un referendum sul Trattato costituzionale, del quale si ritrovano parti importanti nel Trattato di riforma. Il Partito conservatore e molta stampa sosterranno che il nuovo Trattato trasferirebbe all’Unione buona parte dei poteri sovrani degli Stati membri. Da parte loro, i ministri potranno ribattere che, avendo Londra negoziato la possibilità di escludersi dalle disposizioni più controverse del Trattato (le norme sulla collaborazione tra polizie e magistrature, sull’assistenza sociale per gli immigrati, come pure la Carta dei diritti fondamentali), l’Unione non acquisirà nuovi poteri. Ne consegue che indire un referendum non avrebbe alcun senso. I ministri sono anche convinti che sarebbe molto difficile vincere un’eventuale consultazione popolare, anche in ragione del fatto che gran parte della stampa britannica è ostile all’Unione europea. Per questa ragione Brown ha un forte incentivo a prendere posizione contro una scelta referendaria.

Se da un lato gli altri governi europei hanno avuto la conferma del sostegno di Brown a favore del nuovo Trattato, dall’altro guardano con preoccupazione al modo in cui conduce i negoziati con l’Unione. Brown è stato una figura di primo piano dell’Ecofin, il consiglio dei ministri delle finanze dell’Unione europea, dove aveva conquistato rispetto sia per la forza delle sue argomentazioni sia per i risultati dell’economia britannica. Il nuovo primo ministro ha però la tendenza a diventare insofferente e irritabile, soprattutto se non si è d’accordo con lui. In più di un’occasione ha dato l’impressione di considerare le scelte fatte a Bruxelles come una questione di vittoria o di sconfitta. In realtà, le decisioni in seno all’Unione sono spesso frutto di faticosi compromessi, elaborati in modo da ottenere il beneplacito della maggioranza degli Stati membri, se non di tutti. Alla base c’è una filosofia che vuole evitare i giochi a somma zero, nei quali il vantaggio di un paese è conquistato a spese di un altro. È rimasta famosa la frase di Tony Blair, che definiva Gordon Brown «un gran pugno sonoro», ma in politica europea i knock out sono rari.

Gli altri governi europei scopriranno forse che il primo ministro Brown è un interlocutore più comodo del cancelliere Brown. Tutti i capi di governo che partecipano al Consiglio europeo si accorgono abbastanza velocemente che esistono possibilità di compensazione tra le diverse aree della politica europea; mentre un ministro delle finanze, del tutto concentrato su quanto avviene all’interno dell’Ecofin, ha minori oppor- tunità di rilevare questi collegamenti. Brown non ci metterà molto a capire (qualora non lo avesse già fatto) che gli sarà più facile raggiungere i suoi obiettivi coltivando l’amicizia con i principali leader europei. È già partito con il piede giusto impegnandosi a frequentare più a lungo Sarkozy, Merkel, Prodi e Barroso.

Anche la nomina di David Miliband agli esteri da parte di Brown apre promettenti prospettive. Miliband è un giovane blairiano, già segretario all’ambiente, all’alimentazione e all’agricoltura, ed è istintivamente filoeuropeo. Ha fascino, è intelligente e sa come interloquire con i politici del continente. Brown, essendo consapevole di non possedere eccezionali doti relazionali, ha delegato a Miliband il compito di costruire buoni rapporti con gli interlocutori europei.

Nuove ragioni per l’Europa Brown dovrebbe continuare sulla linea politica di impegno costruttivo per l’Europa impostata da Blair. Ma questa strategia ha bisogno di nuove basi razionali, che la rendano comprensibile al popolo inglese. Tradizionalmente, l’esistenza dell’Unione europea è stata giustificata dalla sua capacità di garantire pace e benessere. Ragioni che restano importanti: per molti anni a venire la pace nei Balcani dipenderà forse dall’impegno dell’Unione (anche con il sostegno della NATO), mentre il benessere economico per tutti gli europei dipende da regole ben congegnate per il Mercato unico. Gli europei, però, oggi devono affrontare, anche al di là del continente, sfide che solo cinque o dieci anni fa non sembravano così importanti.

I network criminali, l’immigrazione clandestina, il terrorismo internazionale sono cause di crescente apprensione e possono essere messi in relazione con la povertà e il sottosviluppo di paesi lontani dall’Europa. Altri motivi di preoccupazione sono l’incidenza economica di una Cina in rapida ascesa e le conseguenze politiche del risveglio della potenza russa. Questioni sempre più impellenti per tutto il continente sono, infine, quelle del cambiamento climatico e della sicurezza energetica. Ci sono limiti a quello che può fare da solo un paese di medie dimensioni, com’è il Regno Unito, di fronte a queste sfide. Alcuni problemi impongono risposte a livello globale. Tuttavia, per alcune questioni fondamentali, risulta cruciale un’azione a livello europeo, con partner che condividano con la Gran Bretagna geografia, interessi e valori. Per esempio, l’Unione ha assunto un ruolo di guida negli sforzi condotti a livello internazionale per fare fronte al cambiamento climatico ed è probabile che continui a farlo. Può, inoltre, sostenere i popoli e i governi europei che devono affrontare le pressioni provocate dalla globalizzazione, e può contribuire a proiettare gli interessi collettivi del continente in altre aree del mondo.

La strategia europea della Gran Bretagna deve prevedere la collabora- zione con i partner dell’UE per fare sì che l’Unione sia all’altezza delle nuove sfide. Gli inglesi hanno particolari capacità e specifiche esperienze da offrire, per esempio nella lotta al crimine organizzato e al terrorismo. Questa scelta strategica non solo farebbe crescere la considerazione del Regno Unito in Europa, ma anche quella dell’Europa nel Regno Unito. I britannici sono in genere considerati amici incostanti, che approfittano dei vantaggi prodotti dal Mercato unico europeo, ma che, per ragioni ideologiche, vanificano lo sviluppo dell’UE in altri campi. Evidentemente, quando l’Unione europea cerca di affrontare alcuni dei nuovi rischi globali, va ben oltre la semplice integrazione economica. Così una strategia di coinvolgimento contribuirebbe a ricreare la stima degli inglesi per l’Unione, dimostrando come essa partecipi alla soluzione di problemi pressanti.

Due compiti per Gordon Gordon Brown dovrà darsi in particolare due compiti in relazione alla propria politica europea. Per prima cosa dovrà cercare di cancellare alcuni miti diabolici che hanno avvelenato i rapporti con l’Unione europea, soprattutto sul piano del dibattito mediatico e dell’opinione pubblica. Poi dovrà fare in modo di mantenere e rafforzare l’influenza britannica all’interno dell’Unione.

Il primo compito potrebbe rivelarsi un po’ più facile di quanto comunemente si pensi. La maggioranza degli inglesi, probabilmente, non imparerà mai ad amare l’Unione europea e ci saranno sempre tipi eccentrici dallo sguardo allucinato, che vedono «super Stati» in agguato dietro ogni angolo. Nel lungo periodo, però, il dibattito pubblico nel paese, anche se riportato da una stampa di parte, dovrà prendere atto dei cambiamenti dell’Unione. Nella nuova Europa post allargamento il federalismo è una tendenza in declino, rilevante solo in un numero limitato di Stati membri (pur continuando a far presa in parte della Commissione e in alcuni settori del Parlamento europeo). Di converso stanno diventando preponderanti gli «strumentalisti», i quali sono convinti che l’Unione sia un utile mezzo per assicurare vantaggi che gli Stati nazionali non sono in grado di offrire. Tra questi si contano Angela Merkel, José Manuel Barroso e Nicolas Sarkozy, anche se alcuni dei funzionari che lavorano per la cancelliera e per il presidente della Commissione europea possono essere definiti federalisti.

Eppure la maggioranza degli inglesi ignora questa trasformazione lenta ma consistente della filosofia dell’Unione ed è convinta che Bruxelles sia orientata a rafforzare i propri poteri a spese degli Stati nazionali. Certo, a Bruxelles ci sono persone che voglio rafforzare le isti- tuzioni e i poteri dell’UE. Ma il modo in cui funziona oggi l’Unione impedisce loro di realizzare alcunché, a meno che non riescano a convincere gli Stati membri dell’utilità di regole stabilite centralmente. Negli ultimi anni gli integrazionisti hanno addotto argomenti convincenti a favore del mandato di cattura europeo, della determinazione di standard per l’emissione dei gas di scarico degli autoveicoli, di limiti alle tariffe di roaming delle società di telefonia mobile, solo per fare qualche esempio, e i governi europei hanno accompagnato queste indicazioni con proprie misure specifiche. Invece sono andati a vuoto i tentativi degli integrazionisti di stabilire minimi imponibili nella tassazione delle imprese o di creare un pubblico ministero europeo.

Prima o poi la realtà di quanto avviene nell’Unione finirà per incidere sul dibattito all’interno del Regno Unito. Il che succederà prima di quanto previsto se i politici sapranno dare un orientamento all’opinione pubblica, soprattutto evidenziando come i governi nazionali conservino gran parte del potere all’interno dell’Unione e come molti di loro siano in perfetta sintonia con gli inglesi. Gordon Brown e i suoi ministri dovranno trasmettere un messaggio semplice ma vero e spiegare che l’Unione è un organismo molto utile, che presenta, sì, alcuni gravi difet- ti, ma che la si può riformare. Dovranno mettere in luce che essa si evolve molto rapidamente e che la Gran Bretagna ha la possibilità di farla svoltare in determinate direzioni, ma che potrà farlo solo se s’impegna in tal senso e cerca seriamente di indicare una strada. Se il nuovo governo britannico sarà in grado di seguire questa linea, contribuirà a sdrammatizzare il dibattito sull’Europa all’interno del paese. In quel caso non sarà così facile per gli scettici continuare ad allarmare i cittadini britannici e il governo potrà proseguire nell’impresa essenziale, ma talvolta oscura, di porsi alla guida di una riforma dell’Unione.

Il Regno Unito riuscirà ad assumere questo ruolo solo se sarà uno dei paesi più influenti in Europa. Rafforzare la propria influenza (che si può definire come la capacità di determinare l’agenda dell’Unione e di dare forma alle sue scelte) dovrebbe essere il secondo compito del primo ministro riguardo all’Europa.

L’influenza britannica in Europa è cresciuta negli ultimi dieci anni. Evidentemente ciò è avvenuto grazie ai risultati economici del paese, superiori alla media, e ai suoi contributi positivi alla sostanza delle scelte politiche dell’Unione (su temi che spaziano dalla liberalizzazione dei servizi pubblici al commercio del carbone o ai gruppi militari di combattimento). Ma hanno contato anche lo stile e le tattiche della diplomazia. Mentre i governi conservatori degli anni Ottanta e Novanta in genere avevano un atteggiamento piuttosto brusco nei confronti dell’Unione, Tony Blair ha adottato toni più costruttivi.

L’influenza di uno Stato membro dipende da diversi fattori, non escluse le sue dimensioni, la forza economica, la qualità dei funzionari e dei ministri, l’esistenza di un meccanismo efficace (come il cabinet office britannico) che garantisca che tutte le componenti del governo seguano la stessa linea nei forum europei. Il Regno Unito ha conquistato buoni punteggi in tutti questi campi e ha anche saputo sfruttare strumenti più scaltri per acquisire maggiore influenza. Per esempio, hanno sede nel Regno Unito molti importanti media internazionali (come BBC World TV, «The Economist», «Financial Times» e Reuters) in grado di condizionare le opinioni pubbliche mondiali sull’Unione europea e di comunicare una certa visione inglese del mondo.

Anche altri fattori hanno una certa importanza nel determinare la capacità di uno Stato di esercitare la propria influenza. È più facile che siano adottate politiche ben strutturate e coerenti, basate su analisi rigo- rose, che non proposte intellettualmente deboli. Il ministero del tesoro britannico ama sottolineare quanto sia importante una buona politica per avere la meglio in una discussione. Ciò è giusto, ma le buone politiche da sole non sempre trionfano. Un governo potrà proporre tante soluzioni intelligenti ai problemi più pressanti, ma se al contempo si aliena i possibili alleati per colpa di una diplomazia inetta – per esempio non sostenendo un altro Stato membro su una questione che questo considera importante – rischierà di vedere le proprie proposte respinte dal Consiglio dei ministri.

Londra deve pertanto coltivare amicizie e alleanze. Il che non significa formare alleanze «strategiche» o semipermanenti, come quella che di tanto in tanto lega la Francia e la Germania, ma dovrà puntare alla promiscuità, facendo squadra con diversi paesi a seconda delle questioni, come ha fatto, in una certa misura, negli anni di Blair. Negli ultimi dieci anni, però, il Regno Unito si è lasciato scappare molte occasioni. Si pensi alla Danimarca, all’Olanda e alla Svezia, tre paesi che condividono con la Gran Bretagna un istinto pragmatico e liberista. I ministri britannici hanno fatto solo rari tentativi per coltivarne l’amicizia. «Gli inglesi ci danno per scontati» è la critica che si sente spesso da parte dei paesi dell’Europa centrosettentrionale. Il Regno Unito ha acquisito credito presso gran parte dei paesi dell’Europa centrorientale per avere sostenuto la loro candidatura nell’Unione. Dopo il loro ingresso, però, nel maggio 2004, il governo britannico li ha in una certa misura ignorati e ha dato per scontata la loro amicizia. Ha quindi reagito con sorpresa quando i nuovi Stati membri dell’Europa centrorientale hanno reagito negativamente alle proposte britanniche sul bilancio che li avrebbero svantaggiati. È fin troppo facile per i paesi più grandi, come il Regno Unito, trascurare le esigenze e gli interessi di Stati di minori dimensioni. Nella nuova Unione ventuno Stati su ventisette hanno una popolazione inferiore ai venti milioni di abitanti, e i paesi più piccoli hanno parecchi voti a disposizione e una discreta influenza. Troppo pochi ministri britannici si sono impegnati a visitare quei paesi e a costruire relazioni di amicizia con essi.

Londra deve intessere una rete di amicizie nell’UE, ma questo non vuol dire che debba cedere rispetto a impor- tanti questioni d’interesse nazionale allo scopo di accontentare un altro Stato membro e nella speranza di vedersi un giorno ricambiato il favore.

L’obiettivo principale del governo britannico consiste nel sostenere gli interessi britannici. Ma questo può significare dover cedere su un punto di minore importanza, per garantirsi il sostegno sufficiente per spuntarla su questioni di maggiore interesse per la nazione. La diplomazia europea della Gran Bretagna deve essere in grado di scegliere le politiche e le priorità giuste, senza scendere a compromessi sugli interessi essenziali e costruendo una rete di amicizie e alleanze, tese a tutelare tali interessi. In diplomazia, come nei rapporti interpersonali, la creazione e il consolidamento delle amicizie richiedono un impegno costante.1

[1] Questo articolo riprende in parte i temi trattati dall’autore nel saggio «European choices for Gordon Brown», CER, luglio 2007.

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