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Un anno di governo per ricerca e università

Written by Walter Tocci Friday, 29 February 2008 15:07 Print

Uscimmo a riveder le stelle, eravamo decisi a dirigerci verso Oriente e invece ci ritrovammo a Occidente. Questo potrebbe essere il riassunto del primo anno di governo per l’università e la ricerca. Il programma elettorale del centrosinistra proponeva di disboscare la selva normativa cresciuta negli ultimi decenni, sviluppando nelle istituzioni scientifiche l’autonomia insieme alla sorella smarrita, la responsabilità, premiando il merito sulla base di risultati rigorosamente verificati e investendo risorse su questa opera di rinnovamento. Era una linea semplice e semplificatrice e si poteva riassumere con tre verbi: valutare, delegificare e investire. Purtroppo è accaduto esattamente il contrario.

Il blocco operativo della valutazione L’istituzione dell’Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca (ANVUR) costituisce sicuramente un grande merito del governo. Si può discutere sui dettagli della struttura, ma essa può rappresentare un motore fondamentale per valorizzare il merito in tutte le politiche del sistema della ricerca. Non c’era però alcun bisogno di bloccare il lavoro in corso. L’attività di valutazione portata avanti meritoriamente dai due organismi esistenti, il Comitato di indirizzo per la valutazione della ricerca (CIVR) e il Comitato nazionale per la valutazione del sistema universitario (CNVSU), si è purtroppo interrotta in attesa della costituenda agenzia, la quale però produrrà i primi risultati probabilmente non prima del 2010 (nel corso del 2008 sarà organizzata la struttura e saranno avviati i panel di valutazione che lavoreranno per tutto il 2009). È davvero un peccato non aver incaricato immediatamente il CIVR di avviare la valutazione per il triennio 2004-06, dopo che il Comitato aveva completato il triennio precedente con riconoscimenti sempre positivi e poco scontati. Un’esperienza così innovativa e ancora allo stato embrionale aveva tanto bisogno di essere consolidata e migliorata. Non interromperla e anzi andare subito avanti avrebbe dato un chiaro messaggio che si intendeva fare sul serio nel premiare il merito. Invece è arrivato un segnale opposto. Anche quest’anno i finanziamenti alle università sono stati assegnati quasi esclusivamente in base alla spesa storica. Con il recente protocollo sottoscritto tra i ministri competenti è stato assunto l’impegno di un’allocazione intelligente dei finanziamenti per il prossimo anno, con la speranza che sia davvero la volta buona. Considerazioni analoghe possono essere proposte per il CNVSU, per quanto riguarda lo sviluppo di anagrafi e banche dati, e per le strutture interne di valutazione. Paradossalmente, proprio mentre alla valutazione era riconosciuto il massimo rango di attività istituzionale, con un’agenzia dedicata, essa veniva cancellata, o comunque ridotta, come attività operativa. Anche sul piano strettamente normativo sarebbe stato meglio istituire un’authority, come previsto da un progetto di legge DS, in quanto più adatta ad assicurare un’autentica terzietà tra la politica e l’accademia. Si è detto che non si poteva fare perché il governo non voleva istituirne di nuove, ma poi ne ha proposte due al parlamento, una sul conflitto di interessi e l’altra sui diritti umani. D’altro canto il Consiglio di Stato ha osservato, in sede di parere sul regolamento dell’ANVUR, che la forma dell’agenzia è inadatta alla missione della valutazione poiché la legislazione generale affida a quello strumento funzioni squisitamente operative. Non solo, nel frattempo veniva avviata, senza alcun coordinamento con l’ANVUR, anche l’Agenzia per l’innovazione tecnologica, con sede a Milano, proposta dal governo precedente. Si tratta di un vecchio difetto italiano: costituire nuove istituzioni senza occuparsi dei processi reali. Se la valutazione fosse stata davvero una priorità non ci si sarebbe limitati a discutere il regolamento dell’ANVUR, ma si sarebbero approfonditi, in un dibattito all’interno degli atenei e degli enti, i problemi sostanziali: come si valuta, cosa si valuta e quali sono le conseguenze delle valutazioni.

Sono tutte questioni delicate e controverse da definire in modo condiviso, specie in un paese che comincia solo ora, dopo un ritardo decennale, ad adottare questo metodo. Se i parametri sono scelti in modo sbagliato, infatti, la valutazione può avere anche effetti negativi. Il premio che Letizia Moratti voleva dare in funzione dei voti ottenuti dagli studenti negli esami universitari, ad esempio, era un forte incentivo alla dequalificazione degli studi. La didattica deve essere oggetto di attività di autovalutazione finalizzata al miglioramento e, soprattutto, di accreditamento, secondo metodologie ormai consolidate in Europa, ma ancora estranee alla nostra esperienza. In tal senso il CNVSU aveva impostato un buon lavoro preparatorio, anch’esso interrotto, purtroppo.

È anche necessario introdurre incentivi per le strutture che migliorano il loro profilo internazionale, tenendo conto del numero degli studenti, dei professori e dei ricercatori stranieri, o dei corsi in lingua non italiana.

Ci sono, infine, tabù da rimuovere. Sono una sciocchezza insostenibile gli scatti automatici per anzianità – indipendenti dalla qualità e dall’impegno profuso – fino a quasi 75 anni per i professori. Il tema è controverso e sono comprensibili le preoccupazioni di tanti che in buona fede vedono minata la libertà della ricerca e della didattica da una valutazione dei singoli. Ci si chiede però quando finirà questa incongruenza tutta italiana che rende sempre difficile ciò che in altri paesi viene ritenuto del tutto normale. Si potranno pur definire delle metodologie capaci di conciliare l’autonomia della docenza con la verifica dei risultati. Anche perché non è necessaria una regolazione minuta della verifica, anzi, ne basta una grossolana. È sufficiente distinguere il grano dal loglio. Ciascuno è in grado, con una semplice operazione mnemonica, per gioco, discutendo a cena con gli amici, di stilare una lista per il proprio dipartimento distinguendo i colleghi che da anni non svolgono più alcuna attività di ricerca da altri che si collocano ai massimi livelli internazionali, oppure quelli che vengono di sfuggita in ateneo e gli altri, e sono tanti, il cui insegnamento gli studenti ricorderanno per tutta la vita. Se è possibile stilare questa lista in un banale gioco di società perché non dovrebbe diventare possibile regolarla tramite una procedura garantista e rispettosa di tutte le autonomie? Sarebbe stato utile se il ministero avesse presentato non solo leggi e regolamenti ma un documento programmatico, le linee guida per la valutazione, per approfondire questi e altri problemi. Era auspicabile che il ministero da subito li avesse messi in agenda, coinvolgendo tutta la comunità scientifica in un serrato dibattito per poi arrivare a conclusioni largamente condivise, poiché la valutazione non è una clava da agitare contro l’università, ma una leva per suscitare una crescita della qualità. La condivisione dei suoi obiettivi e dei suoi strumenti è quindi decisiva.

L’enfasi normativa La logica conseguenza del blocco della politica della valutazione non poteva che essere il rilancio della furia normativa. Già i prodromi si erano visti nella finanziaria, con decine di commi spesi per irrigidire i bilanci degli enti e delle università, per stabilire complesse percentuali sul turnover, il cui combinato disposto produceva comunque qualcosa di simile al blocco delle assunzioni ma introduceva infine barocche procedure sull’apertura dei nuovi corsi di laurea. Si è dato così un valido contributo al miglioramento di quel record tutto italiano di un numero spropositato di leggi in vigore, circa settecento solo per l’università. Date queste premesse, non si poteva che continuare così.

Eclatante è la vicenda degli enti di ricerca, nel corso della quale il governo ha presentato al parlamento ben tre proposte di legge, superandosi ogni volta per improvvisazione. Alla fine si è arrivati a fare ciò che si voleva evitare: la terza riforma degli enti dopo quella di Luigi Berlinguer e di Letizia Moratti, di nuovo attuata con decreti legislativi, che a caduta richiederanno una serie di adempimenti normativi e sconvolgeranno nuovamente la vita degli enti, già seriamente provata e logorata. Di nuovo si è riusciti a fare quello che si voleva e non si doveva fare, cioè avviare riforme senza soldi. Non si è, invece, riusciti nella cosa più semplice, cioè cancellare tutte le leggi e affidare definitivamente la gestione degli enti alle rispettive comunità scientifiche, riservando al centro del sistema l’indirizzo e il controllo dei risultati invece di quello dei procedimenti.

L’enfasi normativa si vede anche nelle pagine migliori scritte dall’attuale ministero. Il decreto sulle classi di laurea (l’unico atto rilevante portato a compimento nel primo anno) ha introdotto positivamente alcuni correttivi volti a superare la frammentazione dei crediti e dei corsi di laurea. Per ora non era possibile fare altrimenti. È desiderabile che in un prossimo futuro queste norme farraginose cadano come le foglie in autunno. Con l’adozione di un moderno sistema di accreditamento dei corsi di laurea non ci sarà più bisogno di condizionare i percorsi formativi con astruse tabelle di ambiti, settori disciplinari e crediti. In tale direzione il CNVSU aveva cominciato a impostare una metodologia di accreditamento da perfezionare sulla base delle migliori esperienze e degli indirizzi maturati in sede europea (si vedano in proposito le decisioni di Bergen e di Londra sull’accreditamento). Il blocco di questo lavoro è un segnale negativo, significa che il decreto sulle classi vale anche per il futuro e che non si vuole passare dal controllo normativo alla verifica della qualità della didattica. Eppure la famosa riforma del 3+2 avrebbe bisogno proprio di un ripensamento basato sulla qualità piuttosto che sulle forme giuridiche. Il decreto sulle classi è accompagnato da un documento di linee guida e dovrebbe costituire uno stimolo per una discussione in tutti gli atenei italiani al fine di individuare i miglioramenti locali e nazionali, e approfondire le basi culturali della nuova offerta. Non è possibile tenere l’organizzazione della didattica in mezzo al guado e con un giudizio negativo largamente diffuso tra i professori e gli studenti. Occorre una riforma della riforma, frutto non solo di norme ma di condivisione culturale, che sappia restituire all’offerta didattica due requisiti essenziali: la credibilità e l’autorevolezza. Se l’insegnamento universitario non gode di prestigio presso l’opinione pubblica e neppure tra gli addetti ai lavori, fallisce in partenza.

Ci sono poi casi in cui l’enfasi normativa sconfina nell’autolesionismo. Quei pochi fondi che la finanziaria aveva messo a disposizione del settore sono stati condizionati alla produzione di nuove norme. Per i bandi di ricerca la finanziaria stanziava 300 milioni aggiuntivi. Bastava allocare questa somma sui fondi per i Programmi di ricerca di rilevante interesse nazionale (PRIN) e sul Fondo per gli investimenti della ricerca di base (FIRB) e sarebbe già stata impegnata. E invece, la passione per le norme ha portato a inventare un nuovo fondo, il FIRST (Fondo interno per la ricerca scientifica e tecnologica), per il quale bisogna scrivere un nuovo regolamento e, prima di spendere i soldi, emanare un decreto di riparto tra le diverse voci. Tutto ciò ha fatto saltare la scadenza di marzo dei PRIN, sempre rispettata da dodici anni a questa parte.

La proposta più innovativa riguarda l’accesso dei ricercatori universitari. La finanziaria stanziava una discreta somma per riaprire le porte ai giovani e sarebbe stato sufficiente distribuirla alle singole università, magari secondo il merito, e a questo punto i concorsi sarebbero già stati banditi. Anche in questo caso, però, l’amore per le norme ha vinto su tutto e si è condizionato il finanziamento all’emanazione di un ennesi- mo regolamento, bloccando, di fatto se non di diritto, i concorsi per ricercatore, poiché in tutti gli atenei si è preferito aspettare il previsto finanziamento ministeriale. I tempi si sono allungati pur essendo stato escluso l’obbligo del parere parlamentare, fatto peraltro mai accaduto prima in materia concorsuale. Arrivati a settembre si è dovuto constatare che si rischiava di perdere il finanziamento non speso e, quindi, lo si è svincolato dall’approvazione del regolamento. Si sono così persi nove mesi inutilmente.

Comunque, la proposta del governo sui ricercatori universitari è animata da ottime intenzioni di rigore e persegue con una determinazione mai mostrata da nessun governo, e di cui si deve dar atto, l’obiettivo di scoraggiare i più gravi fenomeni degenerativi. In questo contesto però anche le proposte migliori finiscono per assumere un significato diverso da quello che si voleva loro attribuire. Infatti, il regolamento si concentra soltanto sul controllo dei procedimenti tralasciando la verifica dei risultati. Una prima versione prevedeva la conferma del finanziamento statale solo a quegli atenei che dopo tre anni potevano dimostrare con i fatti di aver assunto un bravo ricercatore. Ma questa preziosa regola è stata soppressa nel testo finale. Ora bisognerà approvare una nuova norma in parlamento per introdurre la valutazione ex post. Le norme sono come le ciliegie, una tira l’altra.

Il 2007 è stato caratterizzato dal blocco di fatto di tutti concorsi, che data ormai dal marzo 2006. Non è una bella cosa la paralisi degli accessi, soprattutto alla vigilia di un vorticoso ricambio che porterà rapidamente al pensionamento metà dei docenti. Oggi si perdono i migliori e domani per coprire i posti vacanti si dovrà ricorrere ai meno meritevoli. Il ministero si trova oggi di fronte a un bivio: o applica le procedure vigenti, che sono state aspramente criticate nelle piazze e in parlamento, oppure le cambia, avviando un nuovo procedimento legislativo, allo stato dei fatti neppure elaborato, e il cui iter parlamentare non può certo essere breve. Si sarebbe potuto evitare questo dilemma se si fosse invertito l’ordine di priorità. Sarebbe stato sufficiente spendere questo primo anno di legislatura per modificare le norme «morattiane» sulla docenza, invece di andare ad aprire un nuovo fronte sui concorsi dei ricercatori. A questo punto una nuova legge sulla docenza sarebbe probabilmente già stata approvata, o comunque si sarebbe vicini alla meta, in modo tale da poter procedere con i concorsi per professori. Anche quelli per ricercatori sarebbero stati banditi da tempo. La voglia di riscrivere all’inizio della legislatura tutto lo scibile normativo conduce alla paralisi della normale amministrazione. La passione normativa porta a farsi del male inutilmente.

I tagli ingiustificati La finanziaria ha tagliato i bilanci di università, enti e ministero. I soloni di via XX settembre sostenevano che fosse necessario per salvare la finanza pubblica e rimettere in piedi l’Italia. Poi si è scoperto il tesoretto, che tutti considerano una buona notizia, mentre si tratta della plateale conferma di un grave errore di previsione della finanziaria. Se ci fosse stata un’equilibrata politica di bilancio non si sarebbe determinato nessun surplus. Evidentemente si è calcata eccessivamente la mano con i tagli. Come insegnava Federico Caffè, il terrorismo psicologico che fanno i ragionieri è quasi sempre foriero di politiche sbagliate. A giugno, con il decreto di accompagnamento al DPEF, sono stati compensati quei tagli. È una gran bella notizia e ci si augura che non sia un episodio isolato. Sarebbe stato quindi possibile evitare di deludere tanti nostri elettori con tagli rivelatisi inutili.

Tutto questo è però servito a creare un formidabile alibi per evitare allocazioni di risorse secondo il merito. Confermare la spesa storica è sembrata a tutti la via migliore per lenire le ferite. È stato cancellato anche il taglio ai fondi per le borse di studio, ma non c’è stato l’aumento necessario per onorare il mandato costituzionale del sostegno ai «meritevoli, benché privi di mezzi», garantendo la borsa a tutti gli studenti aventi diritto. Intanto, si poteva almeno ripensare la politica del diritto allo studio verso un sistema più moderno di prestito d’onore e mature politiche di cittadinanza studentesca.

Come è potuto accadere Questa è la cruda realtà del primo anno nella nostra politica per la ricerca e l’università. Se qualcuno fosse in grado di confutare questa ricostruzione dei fatti, non si potrebbe che esserne felici, poiché queste righe sono scritte con amarezza. Bisogna aiutare il governo a fare ciò che è nelle sue intenzioni e nei suoi impegni. Certo, sembra una cosa paradossale. La politica non gode di buona salute di questi tempi e, come gli ammalati, deve essere aiutata a fare ciò che, pur desiderandolo, non riesce a fare. In attesa che guarisca, l’aiuto di tutti noi può essere prezioso. Questo è pur sempre il miglior governo possibile nell’Italia di oggi e non manca la fiducia nelle persone che lo compongono. La navigazione è sempre il risultato di una volontà e di una necessità. Si cerca una rotta, ma le correnti portano a volte in una direzione diversa. In effetti, quando il centrosinistra ha cominciato il suo viaggio un anno fa, ha forse sottovalutato le correnti avverse al suo programma. L’idea di «affamare» la bestia con i tagli dei bilanci, ritenendo in questo modo di suscitare processi virtuosi di efficienza, nasce da precise teorie economiche che si sono propagate nella pratica di tanti politici e funzionari. Essa presuppone l’esistenza di un efficace sistema decisionale capace di reagire positivamente a questi stimoli. Purtroppo, nella realtà non è così, è piuttosto vero il contrario e c’è ragione di ritenere che proprio questa politica sia la maggiore responsabile dei guasti morali e operativi dell’università italiana. I tagli uguali per tutti, infatti, non torcono neppure un capello ai settori più corporativi e clientelari, i quali hanno tanti margini di manovra per aggirarli, ma offendono e penalizzano proprio i settori più innovativi e internazionalizzati. La riduzione scriteriata delle risorse ha determinato negli anni un «arrembaggio», un «si salvi chi può», e ha sempre emarginato qualsiasi considerazione di merito e di qualità. Proprio gli economisti dovrebbero sapere che i ricchi riescono meglio dei poveri a ottimizzare le decisioni di spesa.

Sull’altra deriva, quella normativa, c’è da dire che essa viene da molto lontano e anzi scandisce le tappe del declino italiano. A metà degli anni Sessanta la marea normativa ha cominciato a coprire la creatività italiana che aveva fatto il miracolo economico. È una sorta di corrente del golfo che surriscalda l’amministrazione ed è quindi molto difficile da contrastare. Coinvolge perfino tanti bravi riformatori che non riescono a rinunciare all’idea di fare nuove leggi. Infine, l’ultima deriva è quella più facile da comprendere e in parte anche la più prevedibile. In Italia non si è mai fatta una vera valutazione delle strutture e ancora meno si sono tratte le conseguenze dai suoi risultati ed è quindi comprensibile la difficoltà di passare dalle parole ai fatti. Per questo ci vuole una ferma volontà politica.

Come aiutare il governo Queste tre derive si possono riassumere in una sola considerazione. Quando si fa una politica si ha sempre in mente, più o meno consapevolmente, un soggetto di riferimento. Se abbiamo in mente la facoltà di medicina di Bari, con i professori che vanno in cattedra in base al certificato di stato di famiglia, allora saremo portati a irrigidire le norme e a tagliare i fondi, senza imbarcarci nel faticoso processo di valutazione. A questo ci spinge ogni giorno una campagna mediatica contro l’università, non sempre disinteressata e non sempre veritiera. È un film già visto, e che ogni volta ha prodotto norme draconiane quanto inefficaci, che hanno sempre reso la vita difficile a chi fa buona università.

Non si riesce a riformare una cosa senza stimarla. Per fare una riforma si parte sempre da un’esagerazione: si può dire che tutti i professori sono come quelli di Bari, oppure si può immaginare che l’università sia la migliore istituzione italiana. Sono due punti di vista che assumono aspetti parziali della realtà e li generalizzano a tutto il sistema. Ma proprio in questo esagerare si esprime una volontà più che una verità. Il primo tipo di esagerazione non ha mai prodotto buone volontà, mentre il secondo potrebbe ispirare un’insolita volontà riformatrice. Il primo è rivolto a come siamo stati fino a oggi, il secondo guarda a come si vorrebbe essere. Che l’università sia la migliore istituzione italiana è davvero un’esagerazione, ma ha almeno il merito di darci la misura di ciò che dovremmo fare nel nuovo mondo spalancatosi davanti a noi. Che sia vera o falsa, oggi conta davvero poco, è come l’idea kantiana dell’esistenza di Dio, non si può esserne certi con la ragione, ma il suo postulato suscita nell’individuo buone azioni. Si dovrebbero fare leggi che consentano solo l’abrogazione di altre leggi, in base all’ipotesi che gli atenei siano virtuosi, perché solo così potranno davvero diventarlo, con la certezza che la migliore legge è quella che consente anche di sbagliare, purché poi se ne paghino le conseguenze. Di leggi prescrittive se ne sono viste tante, mentre le cose andavano sempre peggio.

In sostanza, fare le riforme non significa emanare editti, ma più modestamente mettere in campo azioni concrete per aiutare quei riformatori che, pur camminando controvento, stanno già facendo una buona ricerca e una bella università, senza scoraggiarli con vecchie politiche, ma convincendoli concretamente che con il nuovo governo hanno finalmente il vento a favore. È possibile e doveroso correggere le rotta. Il timone è ancora nelle nostre mani. Siamo ancora in tempo per dare all’Italia una politica della ricerca e dell’università degna di un grande paese.

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