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Le istituzioni europee alla prova del lavoro e delle sue riforme

Written by Donata Gottardi Friday, 29 February 2008 14:48 Print

Il nostro paese sembra incapace di affrontare la discussione politica sui principi e sulle politiche partendo da dati di conoscenza oggettiva. Questo fomenta un clima di incertezza e di insicurezza, allarmante per la democrazia e per la competitività di sistema sullo scenario europeo e mondiale.

Scarsa è stata l’attenzione della stampa, ma anche degli addetti ai lavori, nei confronti del dibattito europeo – quello che sta coinvolgendo le istituzioni comunitarie e quello che riguarda l’evoluzione in atto in singoli paesi – in materia di lavoro.

Solo a luglio il tema è stato ripreso su alcuni quotidiani, fornendo una vetrina a quanti hanno affermato che le istituzioni europee, e in particolare la Commissione, ci chiedono di rimuovere la protezione dei licenziamenti, considerata eccessiva. È, questo, un modo estremamente riduttivo di affrontare percorsi e questioni articolate e complesse, che pure ci riguardano così da vicino. Può essere utile una loro lettura, guardando a quanto è accaduto e sta accadendo al Parlamento europeo, dove il tema del lavoro e delle politiche occupazionali è diventato centrale. Non è una forzatura sostenere che il tema della regolazione del mercato del lavoro e del rafforzamento delle politiche occupazionali – impropriamente confusi con il diritto del lavoro – siano diventati autentici protagonisti.

L’analisi può muovere dalla direttiva sulla liberalizzazione dei servizi. Nella volontà del commissario proponente, Bolkestein, il principio del paese d’origine avrebbe dovuto essere uno degli strumenti per incentiva re la mobilità dei prestatori dei servizi così come l’insediamento di attività tra le diverse frontiere nazionali. Grazie ad esso i prestatori di servizi sarebbero stati retribuiti e avrebbero visto applicate le condizioni di lavoro – appunto – del proprio paese d’origine e non del paese sede della prestazione o attività. Dopo un lungo braccio di ferro tra Commissione, Consiglio e Parlamento è stata approvata la direttiva emendata proprio su questo punto, con la sostituzione del principio del paese d’origine con quello dell’applicazione delle regole del diritto del lavoro della nazione ospitante.

Ora si tratterà di verificare come verrà applicata la direttiva e se questa basterà – il che è dubbio – a fornire una risposta alle controversie che stanno proliferando, soprattutto sul versante della contrattazione collettiva e del diritto di sciopero. Deleterio sarebbe prolungare il silenzio, a maggior ragione ora che nei compromessi che si stanno raggiungendo sul versante della Costituzione europea, la Carta dei diritti sociali fondamentali (cosiddetta Carta di Nizza) sta per essere stralciata e rischia di rimanere mero punto di riferimento.

Il passaggio principale è stato aperto dalla consultazione da parte della Commissione europea mediante il Libro verde dal titolo «Modernizzare il diritto del lavoro per rispondere alle sfide del XXI secolo». La consultazione su quattordici domande è stata avviata a novembre del 2006 e chiusa alla fine di marzo 2007. Gli interrogativi posti vanno dalle politiche attive del lavoro alla lotta al lavoro nero, fino al lavoro autonomo e all’area grigia che sta al confine tra lavoro subordinato e autonomo.

Numerose sono state le risposte inviate, anche da parte del nostro ministero del lavoro, delle organizzazioni sindacali, delle associazioni di imprese, dei giuristi del lavoro.

Il Libro verde presenta aspetti di segno diverso. Tra quelli positivi si può segnalare la richiesta di un approccio innovativo alla flessibilità, che porti a trovare strumenti e garanzie di sicurezza per le lavoratrici e i lavoratori e a ridurre la frammentazione delle tipologie di lavoro. Ciò corrisponde a quanto sta cercando di fare l’attuale governo e in particolare il ministro del lavoro, all’interno di un disegno complessivo ed equilibrato, in particolare con il protocollo sottoscritto lo scorso luglio.

Ben più numerosi sono però gli aspetti negativi, di cui si indicano qui i principali. Nel collegare flessibilità e sicurezza, si suggerisce di ridurre la protezione del lavoro stabile come metodo per limitare (la convenienza al)la frammentazione tipologica dei lavori atipici; cioè, si propone di scambiare la riduzione della flessibilità in entrata con l’aumento della flessibilità in uscita.

Non solo l’analisi, ma anche le domande poste sono sembrate da subito povere o riduttive. Manca lo slancio e la volontà di cogliere, con uno sguardo rivolto al futuro, le innovazioni da apportare per fronteggiare le tre principali sfide, di cui solo le prime due sono ricordate dal documento della Commissione: la globalizzazione, i cambiamenti demografici, i cambiamenti climatici.

Il Parlamento europeo, al contrario, ha incentrato la sua riflessione su quello che è uno degli obiettivi cruciali della Strategia di Lisbona: la piena e buona occupazione, considerata motore dello sviluppo del sistema europeo e dei singoli sistemi nazionali, non concorrenti tra di loro ma impegnati assieme nel raggiungere l’obiettivo di diventare l’economia della conoscenza più innovativa del mondo. Come ci ricordano numerosi documenti europei, non ci sono margini per la solidarietà se non c’è sviluppo economico, ma non c’è sviluppo economico se non c’è coesione sociale. Il Parlamento ha scelto la strada del rapporto di iniziativa e ha ottenuto un ottimo risultato, frutto del lavoro di compromesso realizzato nelle commissioni competenti tra i diversi gruppi politici.

Il testo votato nella commissione affari economici e monetari ha consentito di uscire dalla contrapposizione ideologica e di schieramento, puntando a mettere soprattutto in evidenza il segno e la direzione degli adattamenti necessari nelle politiche occupazionali e nell’organizzazione del lavoro. La strategia adottata è risultata positiva e incardinata su alcuni assi prioritari condivisi. Tra questi, la lotta al lavoro nero e sommerso, tema che ci riguarda da vicino. Al riguardo, il Parlamento ha accolto il suggerimento, avanzato in commissione economica, di indicare ulteriori strade, come quella che sta per percorrere il nostro paese con gli indici di congruità.

La tessitura del compromesso si è poi rafforzata e completata in seno alla commissione occupazione, che è riuscita a capovolgere l’impostazione del testo originariamente proposto dal relatore popolare polacco Protasiewicz, riportandolo nel solco europeo, che punta a migliorare e non a distruggere il suo modello sociale. Le riflessioni proposte alla Commissione dal Parlamento europeo costituiscono un buon risultato, che spinge a guardare in avanti e a non riproporre ricette vecchie, come quelle che collegano l’aumento dell’occupazione al cosiddetto aumento della flessibilità in uscita, o, detto con altre e più chiare parole, con la libertà di licenziare. Il Parlamento europeo ha espresso la sua opinione con fermezza, rivendicando un ruolo che si potrebbe definire di custode del Modello sociale europeo, un modello in cui lo sviluppo economico è visto come fonte dell’inclusione sociale, poiché la coesione sociale è necessaria a qualsiasi competizione economica.

Il Parlamento europeo ha dato buona prova di sé, riportando l’attenzione sul reale oggetto del Libro verde – le politiche occupazionali – e sulla reale possibilità di progettare innovazione. Globalizzazione e demografia sono solo due tra le principali sfide. Lo sviluppo sostenibile richiede cambiamenti anche nell’organizzazione del lavoro e nell’utilizzo del tempo: le riflessioni più attente dimostrano che non esiste tempo di non lavoro, semmai tempo per la vita personale oltre che familiare; che è sbagliato identificare la nuova frontiera del conflitto sociale nella contrapposizione tra insider e outsider; che la relazione tra flessibilità e sicurezza è biunivoca e coinvolge esigenze dei datori di lavoro ed esigenze dei lavoratori; che estendere diritti è operazione che non può rimanere sulla carta, ma esige modulazione e trasparenza, lotta al sommerso, coordinamento delle politiche, ripresa di armonizzazione verso un diritto del lavoro europeo.

Come gruppo politico, il gruppo socialista al Parlamento europeo è convinto che i cambiamenti debbano riguardare soprattutto l’organizzazione del lavoro e la cultura del lavoro, collegando diritti a responsabilità, garanzie individuali a relazioni collettive contrattuali e partecipative, per ottenere quei more and better jobs della Strategia di Lisbona. Il gruppo intende occuparsi di tutti i lavori, mantenendo saldo il principio della stabilità del lavoro – che non significa garanzia del posto fisso per tutta la vita – e insieme progettando specifiche garanzie, partendo dalla formazione per tutto l’arco della vita e dall’incremento della professionalità.

Crediamo nell’importanza di un livello europeo di coordinamento di normative e politiche anche nella lotta al lavoro nero e sommerso, così come al falso lavoro autonomo, con nuovi strumenti e strategie, compresi specifici diritti di sicurezza sociale nel rapporto di lavoro e nel mercato del lavoro.

È da segnalare che, se solo sullo sfondo restano le visioni differenti dei gruppi politici parlamentari, emerge con sempre maggiore evidenza la rilevanza delle situazioni e delle normative diverse esistenti tra i vari paesi, soprattutto tra quelli della «vecchia» e quelli della «nuova» Europa. Anche per questo, appare ancora incerto il quadro della normativa comunitaria di diritto del lavoro. Molto è stato prodotto. Le aree coperte da direttiva sono numerose, benché collocate ancora ai margini e non al cuore della disciplina. Significative sono le titubanze verso la definizione di una nozione omogenea di lavoratore. Eppure il percorso appare segnato.

Uno dei temi principali della riflessione ha riguardato la flexicurity, parola ormai entrata nella discussione sulle riforme del lavoro anche del nostro paese, ma senza una salda nozione a livello europeo.

Nella relazione del Parlamento un concetto chiave è stato quello della sicurezza. A più riprese si legge che è necessario ridurre l’insicurezza – il che è una priorità per la riforma del diritto del lavoro – talvolta associata al lavoro precario e migliorare la protezione dei lavoratori vulnerabili. Non lo smantellamento del diritto del lavoro, quindi, ma la sua valorizzazione. Il Parlamento ha anche scelto di ribadire che è il contratto di lavoro a tempo pieno e indeterminato a essere la forma comune del rapporto di lavoro. Il Parlamento europeo si è opposto alla lettura della realtà proposta dalla Commissione e ha a chiare lettere spiegato di non condividere affatto il quadro analitico presentato nel Libro verde, secondo cui il contratto standard a tempo indeterminato è superato, aumenta la segmentazione del mercato del lavoro e accentua la separazione tra insider e outsider.

Il Parlamento europeo ha preso posizione con chiarezza anche in tema di licenziamenti, sottolineando che non vi sono prove empiriche che, riducendo la protezione del lavoratore in questo campo, si possa agevolare la crescita dell’occupazione. Ha anche ricordato come l’esperienza dei paesi scandinavi sia esemplare, dimostrando che un elevato livello di protezione dal licenziamento e di regolamentazione del lavoro sono pienamente compatibili con un’elevata crescita dell’occupazione. Il tema specifico della flexicurity si sta però ora aprendo nuovamente. Con una scelta molto discutibile, la Commissione ha deciso di procedere con una proposta di comunicazione sulla flexicurity, prima ancora di aver dato conto degli esiti delle risposte alla consultazione sul Libro bianco e prima ancora di aver ascoltato l’opinione del Parlamento europeo. Il testo della proposta di comunicazione si presenta molto più strutturato e articolato rispetto all’analisi che era stata svolta dalla stessa Commissione nel proporre il Libro verde sulla modernizzazione del diritto del lavoro. L’obiettivo principale sembra essere quello di costruire un insieme di principi comuni da far valere per i singoli Stati membri, da ritenere utili anche ai fini della costruzione dei rispettivi piani nazionali sull’occupazione. In questi giorni la proposta di comunicazione è discussa nelle singole commissioni parlamentari, in particolare nella commissione occupazione e affari sociali. I tempi sono strettissimi: è previsto che il Parlamento europeo si pronunci entro la fine di novembre.

Allo stato attuale, per quanto riguarda il Parlamento, disponiamo di un preliminare testo del relatore Christensen, che aveva seguito come relatore ombra il percorso del Libro verde. Se ne possono qui anticipare alcuni dei punti principali, anche se è troppo presto per pronosticare il possibile esito.

Innanzitutto, il gruppo socialista intende chiedere con determinazione maggiore chiarezza sulla nozione di flexicurity, compreso un eventuale superamento di questo termine, per evitare fraintendimenti. Delle due, l’una: o si cambia termine oppure lo si precisa con nettezza, in modo da evitare di includere ogni esperienza di flessibilità, anche quella che vive i caratteri della precarietà e, dunque, maggiormente si allontana dal circuito virtuoso voluto dalla Strategia di Lisbona. Si segnala anche l’importanza di chiarire se la prospettiva è quella minimalista e pessimista di dover fronteggiare un declino inevitabile, con una competizione al ribasso, oppure quella che prevede di inserire l’Europa in una avanzata prospettiva di sviluppo, ovviamente declinato come sviluppo sostenibile.

Il gruppo socialista cercherà di rendere evidente come l’unica strada che dobbiamo percorrere non può che essere la seconda. Per farlo al meglio dovremo però anche chiarire se il governo di questo processo potrà collocarsi a livello europeo o se invece ciascuno Stato membro sarà chiamato a fare da sé. Gli stessi principi comuni sembrano indicati a ciascun paese, senza attenzione al profilo della integrazione europea, della costruzione di un modello sociale comune, che tenda a ridurre i divari del mercato del lavoro, tenendo conto dei divari interni a ciascun paese (tra territori e regioni) e di quelli, crescenti, tra paesi (in particolare tra vecchi e nuovi paesi aderenti).

La proposta di comunicazione, sotto il profilo metodologico, presenta una novità interessante: si chiude con una serie di allegati, uno dei quali dedicato all’indicazione di quattro grandi percorsi, a seconda dei diversi punti di partenza e delle diverse situazioni esistenti. Quello che sembra maggiormente attagliarsi al nostro paese è indubbiamente il primo. A questo dovremo dedicare grande attenzione. Ci si limita qui ad accennare a un elemento estremamente pericoloso di questo percorso, cioè quello in cui si accenna ad un approccio complementare che porta a «riformulare i contratti a tempo indeterminato». Si tratta solo di uno spunto o di un inciso, ma andrà bene approfondito e contrastato. La suggestione è indubbiamente attraente e prevede una sorta di accumulazione di diritti con il passare del tempo. È evidente come questo sollevi anche numerosi dubbi, evocando tra l’altro quel contratto di primo impiego che ha infiammato la Francia lo scorso anno. Da un lato, il contratto di lavoro sembra diventare un «contratto a punti», con il pacchetto di diritti che cresce e si amplia una volta superato il periodo di due anni. Dall’altro, traspare come continui a prevalere l’idea di un utilizzo fraudolento dei contratti a termine, che significa anche impotenza nei confronti dei controlli, o peggio (i controlli potrebbero anche essere considerati costi burocratici da tagliare); come nel primo periodo – appunto i due anni – la riduzione della protezione colpisca tutti, con il rischio di ridurre anziché aumentare la mobilità delle lavoratrici e dei lavoratori («Perché dovrei cambiare lavoro, se devo ricominciare da capo a “guadagnarmi” diritti»). Forse sarebbe più produttivo pensare ad un patto di prova di estensione variabile, a seconda del livello di professionalità e di competenze richieste, così come delle esperienze maturate.

Nella proposta di comunicazione da parte della Commissione continua ad essere suggerita una impropria contrapposizione, quella che vede da un lato il bisogno di sicurezza dell’occupazione e dall’altro la sicurezza del posto di lavoro. Non si tratta di mantenere un impiego per tutta la vita, ma non dimentichiamo che si tratta dei principi di libertà e di dignità della persona che lavora. In questo senso dovrebbe essere intesa la sicurezza, e non solo nella transizione da un lavoro all’altro, a maggior ragione dato che questo non potrà che essere collegato al contesto dello specifico mercato del lavoro.

Andrà ulteriormente rafforzata l’importanza del pilastro rappresentato dalla formazione, di base così come lungo tutto il percorso della vita. Il nostro paese è notoriamente in coda rispetto al raggiungimento di questo obiettivo, oltre che a quello, più in generale, della efficienza ed efficacia – fatte salve, ovviamente, alcune esperienze di ottimo livello – dei servizi per l’impiego e delle politiche attive del lavoro. Tornando al tema del licenziamento, la proposta di comunicazione della Commissione vi fa cenno, ma solo con riferimento al licenziamento per motivi economici.

Non possiamo dimenticare come, in questo ambito, non esistano forti protezioni in nessuno Stato membro, né per il licenziamento individuale, né per quello plurimo, né per quello collettivo. È noto che nel licenziamento per riduzione di personale proprio le direttive europee hanno contribuito ad estendere e innalzare la protezione, che però arriva fino (e solo alle) procedure di confronto con il sindacato.

È evidente, del resto, che le aspettative dei lavoratori di trovare nuova occupazione non possano essere incardinate solo sulla maggiore o minore protezione nei confronti del licenziamento economico, quanto sulla dinamicità dei mercati del lavoro e sulle prospettive occupazionali.

In ogni caso, l’invito è rivolto a quegli Stati in cui la legislazione nazionale è iperprotettiva. La domanda è: di quale iperprotezione si parla? Si può davvero pensare che nelle piccole imprese italiane, che sono la stragrande maggioranza del nostro tessuto produttivo, la protezione dai licenziamenti sia eccessiva o troppo onerosa?

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