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Il rapporto tra procure e magistratura giudicante

Written by Mauro Palma Tuesday, 09 February 2010 20:14 Print
L’osservazione di altri sistemi giudiziari europei può essere d’aiuto nella ricerca di soluzioni praticabili nella riforma delsistema italiano, al fine di ottenere una giustizia efficiente, trasparente, che dia garanzie effettive a tutte le parti coin¬volte e che agisca in tempi ragionevoli. Vanno tenuti fermi il valore dell’indipendenza della pubblica accusa e l’obbligatorietà dell’esercizio dell’azione penale, e ciò – a dispetto dell’opinione di molti – può avvenire attraverso la piena separazione tra giudici e accusa per un verso e la riduzione del sistema penale per l’altro.

In un caso recente, la Corte europea dei diritti dell’uomo, nell’argomentare la sua sentenza, ha considerato la Procura della Repubblica francese un’autorità non pienamente definibile come “autorità giudiziaria”, almeno nel significato attribuito dalla sua giurisprudenza a questa connotazione, perché priva di una componente essenziale: l’indipendenza dal potere politico.1 È stata la prima volta che la Corte di Strasburgo si è espressa sull’indipendenza della procura nel sistema francese e, più in generale, sui rischi di diminuita indipendenza in un sistema che vede una netta distinzione di ruolo, inquadramento e riferimenti tra magistratura giudicante e procura. La sentenza ha suscitato un ampio dibattito in Francia perché se è vero che il guardasigilli è autorizzato a dare indicazioni alla procura sia di ordine generale, circa la politica penale, sia relative a specifici casi, è altresì vero che il Consiglio costituzionale ha più volte riconosciuto la sua appartenenza a pieno titolo alla magistratura, al pari dei giudici, affermando che i procuratori francesi, “garanti delle libertà”, godono, a differenza dei prefetti, di piena indipendenza.

La Corte europea ha rimesso in questione i legami tra separazione di funzioni e carriere, piena in dipendenza e continuità dell’appartenenza a un ordine terzo. Il caso è, quindi, emblematico del difficile equilibrio che va ricercato e il più possibile raggiunto tra due valori irrinunciabili: la separazione, funzionale, istituzionale e culturale tra pubblica accusa e giudice e l’assoluta indipendenza di entrambi dal potere politico, nonché la percezione esterna di tale indipendenza. È un caso che evidenzia inoltre come sia possibile riaprire la questione dell’indipendenza di chi esercita l’azione penale, anche all’interno di un sistema di consolidata democrazia, quale quello francese, quando il sistema stesso sia osservato, riesaminato, da uno sguardo esterno, da una Corte sovranazionale.

Sempre recentemente, richiedendo ufficialmente l’indirizzo del suo ufficio a un vice procuratore norvegese, mi è capitato di ricevere l’indirizzo della questura. Non solo, ma l’osservazione dei ruoli e delle culture a essi soggiacenti, in quel paese e in altri anch’essi caratterizzati dalla totale separazione tra procura e magistratura giudicante, mi ha portato a vedere in concreto il rischio che l’abbandono di una polarità – quella definita dalla comune appartenenza alla magistratura e dalla comune dipendenza da uno stesso Consiglio superiore – finisse con il determinarne in modo quasi naturale una nuova che, per quotidianità di lavoro e tipicità del ruolo, fosse necessariamente quella delle questure. Il numero relativamente ridotto dei procuratori – che in Italia credo si aggiri attorno al migliaio – non facilita del resto l’assunzione di una fisionomia autonoma forte, in grado di resistere con facilità all’attrazione verso una polarità numericamente più consistente e incidente sulla stessa area di lavoro.

Queste considerazioni, tuttavia, non spingono a ritenere soddisfacente la situazione attuale in Italia, con pubblica accusa e magistratura giudicante appartenenti allo stesso sistema e, seppure differenziati ormai in modo considerevole nel concreto svolgersi delle loro professioni e carriere e di fatto incanalati verso percorsi separati, sempre membri di una stesso ambito, sempre colleghi, rappresentati dagli stessi organismi collettivi, sottoposti allo stesso organo disciplinare e potenzialmente intercambiabili in futuri ruoli. Al contrario, queste considerazioni indicano la direzione della ricerca di soluzioni che siano praticabili e non comportino errori già sperimentati in paesi a noi simili; indicano i limiti dei sistemi da essi adottati ed evidenziano tre necessità che di scendono dai nostri principi costituzionali e dall’assetto ordinamentale da essi derivato.

La prima necessità è dare compiutezza all’impianto accusatorio adottato nel nostro sistema, che si delinea proprio a partire dalla differenza di funzioni, connotazioni e finalità dei diversi attori della scena processuale. La seconda è tenere fermo il valore dell’indipendenza della pubblica accusa potenziandone altresì la percezione effettiva da parte della società. La terza, infine, consiste nel riaffermare l’obbligatorietà dell’esercizio dell’azione penale, non sottoponendolo a restrizioni o indicazioni da parte di altri poteri, né a limiti fattuali determinati da quel bulimico panpenalismo2 che lo rende di fatto discrezionale.

Molti tra coloro che autorevolmente dibattono di riforma strutturale del sistema giustizia, avendo a cuore il suo efficace esercizio e non già la ricerca di provvedimenti tampone dettati da qualche contingenza o qualche individualità, ritengono che tenere insieme tutti questi elementi sia operazione quasi impossibile. Il rischio paventato è che la separazione piena tra la figura del procuratore e quella del giudice possa determinare di fatto la maggiore dipendenza del primo dalla polizia giudiziaria o, ancor più gravemente, finisca con il determinare la perdita della sua indipendenza, rendendo l’esercizio dell’azione penale un bene posto indirettamente nella disponibilità dello stesso potere politico e diminuendo, quindi, il ruolo di controllo dell’esercizio del pubblico potere a esso affidato. Del resto, sembra confermare questo rischio la tempistica con cui il dibattito si riavvia ogni volta che qualche inchiesta tocca non già gli usuali drop-out sociali, marginali e migranti, di cui si occupano quotidianamente le aule dei tribunali e si riempiono le celle, bensì qualche appartenente ai poteri economico-finanziari, alla pubblica amministrazione o ancor più al potere politico. Recentemente la reductio ad unum di un problema che richiederebbe ben altra ampiezza d’impostazione culturale, rischia di catalizzare l’attenzione di promotori interessati, oppositori, analisti: il retrogusto della discussione risulta piuttosto sgradevole.

Ma, se sgombriamo il campo da questa attenzione alle ragioni non innocenti di alcuni, non possiamo negare che proprio chi ha interesse e attenzione per la compiutezza democratica del nostro ordinamento e per la crescita culturale del nostro aggregato sociale deve essere attore di una significativa richiesta di evoluzione del sistema di giustizia nel nostro paese. Non certo della sua conservazione. La prima trasformazione, come molti operatori del settore ricordano, riguarda ciò che deve essere fatto a legislazione vigente, non confondendo il piano della giustizia efficiente ed equa con quello del cosiddetto riequilibrio dei poteri. La giustizia efficiente ed equa richiede che si riorganizzino gli uffici giudiziari, ridisegnandone la presenza territoriale, che si diano adeguate risorse e si faccia un uso il più ampio possibile di quanto le tecnologie dell’informazione e della comunicazione possono oggi offrire. Soprattutto richiede che, nel pur proficuo e necessario esercizio di critica, non si delegittimi continuamente l’operato della magistratura. Tuttavia, queste doverose premesse non eludono il nodo di come ottenere una giustizia efficiente, trasparente, che dia garanzie effettive a tutte le parti coinvolte, che agisca in tempi ragionevoli; soprattutto, che sia socialmente percepita come in grado di assicurare tutti questi elementi.

La questione della lentezza è un primo nodo su cui occorre intervenire perché una giustizia lenta, che non agisce in un tempo “ragionevole” e che, quindi, non è in grado di dirimere nel concreto conflitti, comporta due conseguenze sul piano della sua concreta equità, del suo essere “giusta”: la prima è che la prescrizione rischia di rappresentare l’esito di molte vicende processuali, con conseguente spreco di risorse e con un profondo senso di denegata giustizia nei confronti delle vittime; la seconda è che verso la prescrizione si concentra spesso l’azione di difesa con un utilizzo forzato delle stesse garanzie procedurali che, piegate a tecniche dilatorie, rischiano di perdere la connotazione di tutela per tutti per diventare sempre più spesso strumenti a disposizione di chi può contare su una solida difesa processuale. Queste due distorsioni accentuano la disuguaglianza con cui i soggetti imputati compaiono nella scena processuale, tra chi ha risorse, reti sociali di protezione e accesso a difesa privata e chi non ha tutto ciò: disuguali socialmente e spesso nella loro stessa esposizione al rischio di commissione di reati, essi vedono la loro disuguaglianza amplificata anziché ridotta dal sistema di giustizia. Né le stentate misure della difesa d’ufficio o del gratuito patrocinio, adottate in Italia, diminuiscono la gravità del problema: il carcere, con la connotazione sociale dei suoi attuali ospiti, è là a dimostrarlo.

Connessa con la questione dei tempi è quella della selettività che di fatto si attua nei procedimenti in ambito di giustizia penale. Proprio chi ritiene che il fondamento dell’obbligatorietà dell’azione penale debba essere tenuto come punto fermo, dovrebbe sostenere una riforma complessiva del sistema penale, a partire dal codice, che dia ad esso una fisionomia più limitata, riportando nel suo ambito quelle fattispecie che richiedono realmente il ricorso a tale risorsa. Risorsa che, vale la pena ricordarlo, è costosa, sussidiaria ad altre, da contenere proprio perché resti efficace, da far agire laddove non è stato possibile intervenire altrimenti, con misure conciliative e di mediazione. Se non si prende la strada della riduzione del sistema penale e si continua a ricorrere ad esso o in funzione simbolica o in funzione di acquisizione del consenso o, ancora, come risposta esclusiva ed esaustiva di ogni infrazione dell’ordine sociale, l’obbligatorietà dell’azione penale rimarrà un principio dichiarato, ma non agito. Questo perché rimarrà impossibile da praticarsi; il problema su chi stabilisca i criteri di selettività e priorità tra le varie notizie di reato e chi si assumerà la responsabilità di tali criteri si porrà in modo sempre più drammatico. Solo un sistema penale contenuto dà gambe all’asserita volontà di tenere ferma l’obbligatorietà dell’azione penale. Ed evita altresì di avere una macchina penale complessa, inconoscibile nella sua interezza e non sempre logicamente coerente.3

Accanto a questi punti resta il nodo dell’assoluta separazione del giudice dall’accusa: presupposto strutturale e logico dell’azione di giustizia in generale e del sistema accusatorio in modo precipuo. Tale separazione comporta non solo la differenziazione dei soggetti che svolgono funzioni giudicanti da quelli che svolgono funzioni requirenti, della loro ratio e dei loro riferimenti, ma implica anche, come scrive Luigi Ferrajoli già nel suo “Diritto e ragione” pubblicato ben più di venti anni fa, «il ruolo di parte – in posizione di parità con la difesa – assegnato all’organo dell’accusa e la sua conseguente mancanza di qualunque potere sulla persona dell’imputato ».4 Tale nodo non è certo risolto, anche se molti dei provvedimenti adottati in anni recenti hanno diminuito quella sensazione di commistione che la vicinanza di ruoli pur separati di fatto trasmetteva, e che in parte continua a trasmettere. La separazione va, infatti, ricercata e attuata nel profondo, nelle sue forme visibili, sia perché presupposto di garanzia sia perché presupposto di quella credibilità che il sistema giustizia non deve mai sentire posta in questione da parte della società. L’aspetto di garanzia di una piena separazione tra giudice e accusa ha una doppia fisionomia: è elemento costitutivo della prima garanzia ordinamentale che definisce la figura del giudice, e cioè la sua terzietà; è elemento strutturante delle garanzie procedurali del giudizio, quale presupposto dell’onere della contestazione e della prova in capo all’accusa. Interrogarsi su come realizzare pienamente tale separazione è oggi compito proprio di chi ha a cuore la piena rispondenza del sistema di giustizia ai compiti che le sono costituzionalmente affidati, la sua piena autonomia e indipendenza, il suo essere al riparo da attacchi strumentali.

Le forme per la realizzazione di una percepibile separazione devono necessariamente incidere sulle questioni che attengono alla formazione iniziale, al percorso professionale e la progressione di carriera, al sistema di autogoverno: alcune ipotesi si sono affacciate nel dibattito che si sta timidamente avviando, da quella di distinte sezioni all’interno di uno stesso Consiglio superiore, a quella di distinti Consigli superiori, fino a quella, riproposta recentemente da Giuliano Pisapia, di un’Alta Corte di giustizia che «superando il concetto di “giustizia domestica” sia titolare delle decisioni sui procedimenti disciplinari che riguardano gli operatori della giustizia (giudici, pubblici ministeri e, perché no?, avvocati)».5

Quello che tuttavia occorre riaffermare è che questo nodo non coinvolge affatto né la discrezionalità dell’azione penale né la diminuzione d’indipendenza della pubblica accusa. Infatti, nessuna connessione logica lega il modello accusatorio, pienamente realizzato, alla discrezionalità dell’azione penale, anche se l’esperienza di molti Stati è andata in tale direzione. Invero, con l’affermarsi nella modernità del carattere pubblico del diritto penale e della funzione di prevenzione generale a esso affidata, l’accusa ha perso quella connotazione privata e discrezionale che aveva all’origine del sistema accusatorio, quando l’iniziativa penale era essenzialmente nella disponibilità della parte lesa, senza alcuna rilevanza sociale della commissione del reato. Ha assunto funzioni di esercizio di interesse pubblico, espresse proprio dalla figura stessa del pubblico accusatore e, quindi, di un esercizio obbligato, qua le garanzia dell’uguaglianza dei cittadini davanti alla legge, di assicurazione di certezza del diritto penale e di tutela delle parti offese più deboli.

Essendo “obbligatorietà” sinonimo di soggezione soltanto alla legge, essa implica, dal punto di vista stesso della logica ordinamentale, l’indipendenza e la totale autonomia anche del potere requirente e non solo del potere giudicante. In antitesi, quindi, con quella vulgata che vede la separazione tra accusa e giudice come anticamera, per la prima, di un esercizio discrezionale dell’azione penale e della sua sostanziale perdita d’indipendenza. Il ragionamento più volte avanzato è che gli organi dell’accusa, dislocati fuori dall’ordine giudiziario, andrebbero verso un destino di organizzazione burocraticogerarchica che li porterebbe di fatto a rispondere al potere esecutivo o a quello legislativo, con conseguente sbilanciamento dell’equilibrio dei poteri costituzionalmente disegnato. Altra connessione più volte prodotta è che un pubblico ministero non più inquadrato nella magistratura verrebbe ad assumere una connotazione culturale più simile a quella della polizia giudiziaria, in analogia con quanto si è verificato in alcuni paesi nord-europei.

A parere di chi scrive queste concatenazioni logiche apparentemente convincenti sono sostanzialmente non valide e devono essere confutate, per affermare le opposte: proprio una situazione di piena separazione implica la totale indipendenza del potere requirente da altri poteri, nonché la sua possibilità di disporre di strumenti d’indagine efficaci e di una polizia altamente professionale. Sempre però che un sistema penale non più espanso per finalità di consenso, bensì riportato nei suoi limiti di senso e funzione, permetta di rendere concreto nei fatti quel principio di un’azione penale obbligatoria che è pilastro di democrazia se agito, e diviene invece elemento di debolezza se è soltanto astrattamente enunciato.

Un sistema contenuto può esprimere pienamente efficacia, rapidità ed equità.

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