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Rischi e prospettive di una riforma costituzionale della giustizia penale

Written by Carlo Federico Grosso Tuesday, 09 February 2010 20:01 Print
Le priorità di una riforma della giustizia penale al servizio dei cittadini devono essere individuate in interventi di legislazione ordinaria idonei a rendere la macchina giudiziaria più efficiente: riorganizzazione delle sedi e degli uffici, soluzione del nodo delle sedi disagiate vacanti, informatizzazione, interventi legislativi diretti ad eliminare le cause di rinvio e annullamento dei processi e ad abbattere la loro durata.

Che la giustizia penale debba essere riformata è pacifico. Non vi è tuttavia accordo su ciò che debba essere modificato e sugli stessi obiettivi della riforma. Da un lato, c’è chi sostiene che il profilo prioritario debba essere individuato nel riequilibrio dei rapporti fra politica e magistratura, (asseritamente) sbilanciati a favore della seconda; di qui l’esigenza, ritenuta prioritaria, d’intervenire a livello costituzionale in materia di giustizia nel quadro di una riforma complessiva della seconda parte della Costituzione. Dall’altro, c’è chi sostiene che un intervento costituzionale diretto a ristabilire il primato della politica sulla giurisdizione si trasformerebbe, nei fatti, in un indebito regalo d’impunità ad una categoria già di per sé privilegiata e, ciò che è più grave, in un’alterazione dei principi dello Stato di diritto; al contrario, le priorità dovrebbero essere individuate nelle riforme (sia pure settoriali) dei codici penali e dell’organizzazione degli uffici in grado di restituire efficienza e celerità.

Io sono a favore di questa seconda posizione. Ritengo, anzi, che ciò che oggi si prospetta sul terreno delle riforme costituzionali in materia di giustizia rischi di cancellare decenni di battaglie civili condotte dalla parte migliore della società italiana per realizzare una giustizia complessivamente più “giusta” ed “eguale”. E non alludo tanto, si badi, alla valanga di leggi ad personam votate o programmate dall’attuale maggioranza per sottrarre Berlusconi al naturale decorso dei suoi processi (una vergognache neppure merita di essere commentata); alludo, piuttosto, al disegno complessivo di “riequilibrio” dei poteri dello Stato che, ripetutamente minacciato dalla maggioranza, trova consensi anche in settori dell’opposizione: è come se l’urgenza di tutelare la politica dal controllo di legalità corrispondesse ad un’ansia liberatoria collettiva che coinvolge, trasversalmente, una parte consistente del Parlamento. Non a caso un politico d’opposizione, Luciano Violante, che pure ha manifestato favore per la modificazione dei rapporti di forza fra i poteri, nel suo recente saggio “Magistrati”, ha scritto che «il primato della politica sulla giurisdizione è accettabile a condizione che non si traduca in irrazionale impunità della politica, dato che il voto dei cittadini non è un mandato in bianco all’esercizio del potere, ma impegna a governare nel rispetto delle regole». Il che significa affermare che non può esistere democrazia senza legalità, anche per i potenti, anche per Berlusconi.

Le inaccettabili riforme già in cantiere

In questa prospettiva mi preme manifestare, innanzitutto, preoccupazione nei confronti di due riforme che sono in corso di approvazione: la modificazione dei rapporti tra ufficio del pubblico ministero e attività di polizia, da un lato, e la nuova disciplina delle intercettazioni, dall’altro. Con la prima riforma s’intende precludere al pubblico ministero ogni iniziativa nelle indagini fino alla ricezione della notizia di reato dalla polizia. Suo obiettivo dichiarato è impedire alle procure d’intervenire in prima persona nella ricerca delle notizie di reato (cosa, in realtà, già vietata dall’attuale codice); sua conseguenza sarà, tuttavia, subordinare la possibilità d’intervento dell’autorità giudiziaria ai tempi e alle valutazioni delle forze dell’ordine che, in ragione della loro dipendenza gerarchica dall’esecutivo, potranno essere condizionate nell’esercizio di questo loro nuovo, e rilevante, potere esclusivo. L’obbligatorietà dell’azione penale, la divisione dei poteri, l’indipendenza della magistratura rischierebbero, in questo modo, di risultare, nei fatti, intaccate.

Con la seconda riforma si mira, invece, a ridurre la possibilità d’intercettazione nel corso delle indagini penali e ad ostacolare la cronaca giudiziaria. Anche a questo riguardo si evidenzia uno scopo dichiarato: circoscrivere uno strumento d’inchiesta particolarmente invasivo che, si sostiene, è stato oggetto di un uso spropositato da parte dell’autorità giudiziaria, e proteggere nel contempo la privacy dei cittadini dalle divulgazioni, sovente illecite, dei giornalisti. In realtà, se tale progetto dovesse diventare legge dello Stato, rischierebbero di emergere nuovamente profili d’illegittimità costituzionale: si verrebbe a privare l’autorità giudiziaria di uno strumento fondamentale d’acquisizione delle prove dei reati, indebolendo in modo irragionevole l’esercizio di uno dei poteri dello Stato; si rischierebbe, inoltre, d’intaccare uno dei cardini della libertà di stampa, vietando, con riferimento ad una fase del procedimento penale, ogni diritto d’informare su notizie d’interesse pubblico.

Non si può certo obiettare che gli eccessi non potrebbero essere evitati senza incidere sui principi dello Stato di diritto: ad evitare il loro stravolgimento sarebbe sufficiente, da un lato, mantenere la possibilità d’intercettare in caso di presenza di gravi indizi “di reato”, non ridurre in modo abnorme la durata delle intercettazioni, né modificare in modo significativo la lista dei reati che consentono, oggi, l’utilizzazione di tale strumento d’acquisizione probatoria; e, dall’altro, impedire in maniera rigorosa la pubblicazione di notizie che concernono soggetti estranei ai processi penali (ad esempio, attraverso l’istituzione di archivi riservati), senza peraltro vietare di dare notizia del contenuto delle indagini.

Si aggiunga poi che l’esplicita esclusione dall’ambito delle intercettazioni di reati quali la corruzione e la maggior parte di quelli economici la dice lunga sulle specifiche finalità di copertura penale dei potenti che anche questa riforma intende, in realtà, perseguire.

I pericoli della riforma costituzionale della giustizia penale

Ma veniamo ora, specificamente, alle ventilate riforme di natura costituzionale dirette a “riequilibrare” i rapporti fra politica e giustizia. Nell’impossibilità di affrontare per esteso in questa sede tutti i temi sul tappeto, ci si limiterà a sviluppare rapide considerazioni su alcuni profili.

Sul terreno delle riforme di natura costituzionale c’è un clima complessivamente orientato a garantire coperture attraverso la limitazione dei poteri dei magistrati. Un primo esempio di questo atteggiamento può essere individuato nella pretesa d’introdurre l’efficacia vincolante dei principi di diritto enunciati dalle sezioni unite della Cassazione in sede d’interpretazione delle leggi. Apparentemente questo discorso sembra orientato a soddisfare esigenze tecniche: si rileva che, sul terreno della produzione legislativa, non c’è più capacità di adottare leggi chiare; si constata che è venuta meno la certezza del diritto; si osserva che l’incertezza giuridica produce intralcio ad una serena convivenza civile. A partire da queste basi, si prospetta la soluzione: si attribuisca alle sezioni unite un ruolo decisivo nell’esercizio della loro funzione nomologica, rendendo vincolanti, per tutti i giudici, le loro decisioni ed eliminando così l’incertezza dell’interpretazione. Questa soluzione sembra, apparentemente, geniale. Peccato però che, così facendo, si elimina la libertà d’interpretazione di ciascun giudice, cancellando il principio, fondamentale in uno Stato di diritto di cultura europeo-continentale, secondo il quale ognuno di essi è sottoposto soltanto alla legge e non può essere vincolato dal parere, sia pure autorevole, dei colleghi.

Questa soluzione “gerarchizzata” dell’attività interpretativa si rivela, d’altronde, tanto più pericolosa ove la si consideri nel quadro complessivo delle riforme di natura costituzionale che s’ipotizzano nel dibattito attuale. Fra di esse spicca l’idea di cambiare la composizione del Consiglio superiore della magistratura (CSM), assottigliando la sua componente togata e incrementando quella di designazione politica (ad esempio, taluno ha proposto di circoscrivere ad un terzo il numero dei consiglieri eletti dai magistrati, e di sostituire il terzo così eliminato con consiglieri nominati dal presidente della Repubblica). Ebbene, al di là delle critiche che questa proposta ha specificamente suscitato (si è obiettato che verrebbe cancellato il principio di autogoverno della magistratura, che verrebbe incrementato il condizionamento politico del CSM e che l’autonomia dell’ordine giudiziario risulterebbe irragionevolmente indebolita), con riferimento alla menzionata proposta d’introdurre il principio di efficacia vincolante delle sentenze delle sezioni unite le conseguenze potrebbero risultare devastanti. Come è noto, i componenti “di diritto” delle sezioni unite (primo presidente e presidenti di sezione) sono nominati, direttamente o indirettamente, dal CSM; nel momento in cui la definizione delle questioni di diritto più importanti dovesse essere riservata alla decisione vincolante di tale ristretto organismo di vertice, è ragionevole pensare che un CSM di nomina ampiamente politica diventerebbe particolarmente attento nell’individuazione dei componenti di tale vertice: si procederebbe così, verosimilmente, a scegliere il primo presidente e i presidenti di sezione in considerazione della loro presumibile fedeltà al potere che li ha nominati. Il che significa che, tramite la designazione di vertici compiacenti, la soluzione delle questioni giuridiche più delicate e rilevanti potrebbe essere ampiamente condizionata dalla politica: un vulnus davvero inaccettabile all’interno di uno Stato di diritto.

Fra le riforme auspicate da una parte della politica si colloca, oggi, il ripristino dell’immunità parlamentare. A sostegno di questa riforma si afferma che l’attività parlamentare (e governativa) abbia l’esigenza di essere liberata dal rischio (paralizzante) dell’intervento dell’autorità giudiziaria. Ripristinare l’autorizzazione a procedere costituirebbe, in altre parole, condizione per il recupero dell’indispensabile “capacità di decidere” della classe politica. L’idea, sottesa, è che l’investitura popolare ottenuta dal voto elettorale possa fare comunque aggio sul rispetto della legalità.

In realtà, reintrodurre l’autorizzazione a procedere significherebbe porre le premesse dell’impunità di fatto per tutti i parlamentari anche per reati gravi: come hanno evidenziato le prassi delle Giunte per l’autorizzazione a procedere, raramente i parlamentari hanno rinunciato a far valere l’istinto di conservazione applicando rigorosamente l’istituto dell’immunità che, secondo l’intenzione dell’Assemblea costituente, avrebbe dovuto tutelare soltanto le vittime di persecuzioni giudiziarie e non ogni parlamentare genericamente autore di reati. A rendere più accettabile l’innovazione non varrebbe, d’altronde, osservare che, in caso di rifiuto dell’autorizzazione, la palla potrebbe comunque passare alla Corte costituzionale, alla quale l’autorità giudiziaria potrebbe rivolgersi sollevando un conflitto di attribuzione. Questa soluzione potrebbe risultare, infatti, comunque pericolosa, caricando la Corte di ulteriori compiti gravidi d’implicazioni fortemente politiche e coinvolgendola pertanto nel rischio, oggi elevato, di polemiche e accuse.

Che dire, infine, dell’intenzione, più volte manifestata dalle forze politiche di maggioranza, di realizzare la separazione delle carriere? Il rischio più rilevante di tale innovazione sarebbe di segno opposto a quelli fino ad ora denunciati. Creare un corpo autonomo di pubblici ministeri indipendenti dall’esecutivo (i sostenitori della riforma si sono sempre affannati a spiegare che l’indipendenza delle procure sarebbe comunque assicurata), rischierebbe infatti di dare forma ad un potente corpo separato dello Stato, sottratto ai normali equilibri interni dell’ordine giudiziario, operante come una mina vagante all’interno delle istituzioni pubbliche. Davvero varrebbe la pena di correre questo rischio, dato che già oggi, con la separazione delle funzioni, le carriere di giudice e di pubblico ministero sono, di fatto, ampiamente separate?

Le riforme prioritarie di legislazione ordinaria

Le priorità in tema di riforma della giustizia penale dovrebbero pertanto essere individuate, a mio parere, su di un piano diverso da quello della riforma costituzionale. Attraverso un complesso d’interventi coordinati di legislazione ordinaria si dovrebbe, innanzitutto, procedere al riordino del servizio della giustizia allo scopo di renderlo efficiente.

Né si dica che, così ragionando, si dimentica «una ferrea regola della politica: che nessun potere è disponibile a riconoscere ad un altro i mezzi per funzionare meglio se non sono chiari i presupposti ed i confini della sua azione». Se non si dettagliano i poteri della magistratura, e non si prefigurano adeguate protezioni della politica – si afferma – essa non sarà mai disposta a far funzionare la giustizia nell’interesse dei cittadini. Con l’ottimismo della volontà, si può tuttavia sperare che quantomeno una parte delle forze politiche sappia ragionare altrimenti.

Vediamo, dunque, d’individuare quali potrebbero essere le riforme utili per una giustizia, appunto, al servizio dei cittadini, precisando che soltanto attraverso la realizzazione di riforme di questo tipo si otterrebbe un rafforzamento della percezione esterna del servizio della giustizia come una risorsa fondamentale ai fini della convivenza. All’uopo occorrerebbe, in primo luogo, affrontare la questione della riorganizzazione delle sedi giudiziarie, eliminando quelle inutili e procedendo ai necessari accorpamenti (sono anni che tale pro-blema è sul tappeto; nulla fino ad ora è stato realizzato a causa delle resistenze locali). Ancor prima, sarebbe auspicabile risolvere il nodo delle sedi disagiate vacanti. A questo riguardo il governo ha varato poco tempo fa un decreto che prevede il trasferimento coattivo dei magistrati dalle sedi limitrofe. Se, come è probabile, esso dovesse decadere a causa della sua contraddittorietà con il principio costituzionale d’inamovibilità dei magistrati, il problema si ripresenterebbe in tutta la sua urgenza, e ci si potrebbe allora domandare se il modo preferibile di risolvere il problema sia, molto semplicemente, l’abrogazione della norma infausta che ha, qualche anno fa, precluso di assegnare i magistrati di nuova nomina agli uffici del pubblico ministero e del giudice monocratico.

C’è, in secondo luogo, un problema di riorganizzazione interna degli uffici giudiziari, che consenta di utilizzare al meglio le risorse disponibili. Nel paese esistono alcuni esempi d’interventi che hanno permesso l’ottimizzazione dei mezzi con risultati apprezzabili; ciò dimostra che, riorganizzando in maniera razionale, è possibile ottenere risorse adeguate. Si cerchi dunque d’imporre modelli di razionalità a tutti gli uffici, magari anche attraverso l’istituzione di figure dirigenziali di ispirazione manageriale.

D’importanza decisiva può diventare, a questo punto, l’informatizzazione del servizio della giustizia, con la sostituzione degli accessi agli uffici di cancelleria con collegamenti via internet e quella delle copie cartacee degli atti con la loro trasmissione attraverso l’e-mail.

Sono prospettabili, inoltre, interventi legislativi mirati che potrebbero assicurare l’abbattimento dei rinvii o degli annullamenti “postumi” dei processi. Alcuni di tali interventi possono essere, a titolo d’esempio: semplificazione del regime delle notifiche (come la domiciliazione obbligatoria presso il difensore di fiducia, l’adempimento dell’obbligo della notifica tramite comunicazione al solo difensore di fiducia, l’istituzione della notifica informatica con firma certificata, la semplificazione delle procedure di notifica in caso d’irreperibilità dell’imputato); esaurimento delle questioni relative alla competenza nell’udienza preliminare o, in caso di citazione diretta, nel giudizio di primo grado, con possibilità di ricorso immediato in Cassazione contro l’ordinanza del giudice; semplificazione del sistema delle nullità processuali con onere, per i difensori, di eccepire le stes-se immediatamente; riduzione dei legittimi impedimenti di imputati e avvocati; modificazione della disciplina della contumacia.

Si potrebbe, a questo punto, pensare a cambiamenti più articolati del sistema processuale penale. Ad esempio, imposizione ai pubblici ministeri di un termine perentorio per le proprie determinazioni una volta esauriti i termini delle indagini preliminari; riordino della disciplina dell’udienza preliminare, oggi sovente trasformata in una sorta di “quarto” grado di giudizio; rivisitazione del sistema delle impugnazioni (ad esempio, limitazioni all’uso contemporaneo dell’appello e del ricorso per Cassazione, limitazioni dei casi di ricorribilità in Cassazione, introduzione di forme di disincentivazione all’impugnazione, divieto di ricorrere contro i patteggiamenti).

Sullo sfondo, si potrebbe infine prospettare una riforma organica del codice penale e del processo (i tempi per la realizzazione di iniziative di ampio respiro di questo tipo non potrebbero essere comunque brevi; le urgenze dovrebbero essere pertanto affrontate a prescindere). Requisito indispensabile sarebbe, inoltre, non tagliare, ma anzi, se possibile, incrementare, le risorse destinate ai servizi della giustizia.

Il quadro di riforme settoriali delle quali ho testé fatto cenno è, d’altronde, ampiamente tratteggiato nei disegni di legge che i parlamentari del PD hanno predisposto fin dall’inizio di questa legislatura. A tale forza politica, per essere pronta ad affrontare concretamente l’urgenza ed, eventualmente, il confronto con la maggioranza, sarebbe pertanto sufficiente una rapida messa a punto di quanto già ottimamente elaborato in tali progetti.

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