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Il sistema delle Conferenze: limiti ed esigenze di riforma

Written by Giuseppe Busia Thursday, 08 October 2009 19:46 Print

Per combattere le spinte disgregatrici presenti nel dibattito politico e istituzionale occorre valorizzare i luoghi istituzionali nei quali le autonomie debbono confrontarsi reciprocamente per comporre i propri interessi al fine di manifestare una posizione comu­ne. Fra questi, un ruolo assolutamente preminente possono avere le Conferenze Stato-Regioni, Sta­to-Città e autonomie locali, e unificata, purché in­teressate da un vero processo di riforma che ne va­lorizzi il ruolo, adattandone la disciplina al mutato contesto successivo alla revisione del Titolo V della Costituzione e alle modifiche prodottesi nella forma di governo locale, regionale e statali.

Valorizzare i luoghi della concertazione, contro le spinte centrifughe

Ormai da tempo nel sistema italiano si manifestano spinte centrifughe sia a livello politico sia istituzionale. Per evitare che le stesse si radicalizzino, minando la piena funzionalità del sistema istituzionale e rendendo sempre più difficile colmare i divari oggettivamente esistenti nello sviluppo di diverse aree del paese (sebbene la sola dicotomia Nord-Sud appaia insufficiente per descrivere la complessità del fenomeno) è fondamentale azionare quanto prima tutte le leve disponibili.

Sarebbe sbagliato cercare la soluzione in un ritorno irrealistico a forme di centralizzazione, compiendo dei passi indietro rispetto alle modifiche che, fra il 1999 e il 2001, hanno interessato il Titolo V della Costituzione (sebbene qualche “aggiustamento” di tale riforma sarebbe certamente auspicabile). La via da percorrere è invece quella di completare il percorso con gli elementi istituzionali che sono finora mancati, attivando e rafforzando tutti i meccanismi che consentono alle autonomie – e in particolare a quelle regionali – di esercitare le proprie prerogative e competenze non tanto in periferia, ciascuna per suo conto, ma al centro, congiuntamente.

Occorre insomma istituire o valorizzare i luoghi istituzionali nei quali le autonomie possono esprimere insieme la propria posizione: il riferimento è naturalmente alla Camera delle Regioni o delle autonomie. Ma è anche alle altre istituzioni che raccolgono in un unico organo le autonomie, spingendole a confrontarsi reciprocamente e a trovare un accordo fra loro che sia dunque un punto di equilibrio fra di loro. E qui il riferimento è innanzitutto alle Conferenze Stato-Regioni, Stato-Città e autonomie locali, e unificata, di cui al decreto legislativo 281/97, nonché – in via indiretta e con un’ovvia minore necessità di regolazione normativa, la quale potrebbe in certi casi rivelarsi perfino dannosa – anche alle strutture di raccordo fra gli esecutivi rispettivamente comunali, provinciali e regionali che orbitano intorno alle Conferenze. Questi ultimi fungono da luoghi di confronto informale nei quali i rappresentanti di ciascun livello istituzionale – per consuetudine e con una formalizzazione crescente che ha visto nel tempo diversi riconoscimenti legislativi, senza mai essere giunti ad una completa istituzionalizzazione – si confrontano al fine di pervenire a posizioni comuni da presentare appunto in sede di Conferenza, ovvero nelle altre sedi istituzionali presso cui gli stessi sono chiamati ad esprimersi. Si tratta in particolare dell’Associazione nazionale comuni italiani (ANCI), dell’Unione delle Province d’Italia (UPI) e, soprattutto, della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome (precedentemente Conferenza dei presidenti delle Regioni e delle Province autonome, la cui articolazione organizzativa si è sviluppata inizialmente intorno al Centro interregionale studi e documentazione, CINSEDO).

 

L’indispensabilità della concertazione fra livelli di governo

Nonostante la loro crescente importanza e centralità nei rapporti fra Stato e autonomie territoriali, le Conferenze sono state troppo spesso trascurate dai progetti di riforma presentati in questi anni, fatte salve pochissime eccezioni. Tutto ciò, sebbene oggi il raggiungimento di intese, accordi o anche il semplice confronto fra i diversi livelli di governo (anche nelle fasi prodromiche dei procedimenti) si rivelano sempre più frequentemente necessari, al di là di specifiche prescrizioni normative.

Infatti, il grado di fluidità raggiunto dal sistema istituzionale è ormai tale da non consentire più allo Stato e agli altri enti che compongono la Repubblica ai sensi dell’articolo 114 della Costituzione di esercitare le proprie competenze come esclusive e separate da quelle degli altri livelli istituzionali. Inoltre, la scelta – confermata dal nuovo Titolo V – di basare, ancora una volta, il riparto delle attribuzioni legislative fra Stato e Regioni su liste di materie (sistema di per sé rigido e incapace di rappresentare la complessità di relazioni e interrelazioni reciproche che caratterizza l’esercizio di ogni potere), porta inevitabilmente ad un accresciuto ruolo degli organi di raccordo e concertazione fra i diversi livelli istituzionali.

Non solo: il processo riformatore che, a partire dai primi anni Novanta, ha visto rafforzarsi il ruolo degli esecutivi nei diversi livelli territoriali di governo, valorizza ancora di più tali organi, facendo sì che gli stessi abbiano un ruolo sempre più determinante anche nella definizione dei procedimenti legislativi, grazie anche alle più o meno ampie maggioranze che normalmente i diversi sistemi elettorali assicurano all’esecutivo nell’ambito delle rispettive assemblee. Questo, dunque, anche al di là del ruolo di supplenza che le Conferenze hanno in parte esercitato negli ultimi anni a causa dell’assenza di una Camera delle autonomie. Proprio le trasformazioni della forma di governo, alle quali si è appena fatto riferimento, e la volontà di evitare che questa venga squilibrata eccessivamente a favore degli esecutivi, dovrebbero quindi spingere il Parlamento verso forme più intense di “dialogo” con le Conferenze rispetto a quelle oggi esistenti. E questo non certo come una nuova forma di “ingerenza” degli esecutivi in un ambito prettamente parlamentare, ma per fornire alle Camere ulteriori strumenti conoscitivi e di valutazione in modo da rafforzarle, attraverso un inserimento meno mediato nel circuito del confronto fra esecutivi dei diversi livelli istituzionali.

 

Una disciplina da adattare al nuovo quadro costituzionale

Perché le Conferenze siano effettivamente in grado di esercitare una funzione di spinta verso un reciproco coordinamento delle Regioni e delle autonomie occorre tuttavia ripensare tali organi alla luce dell’attuale assetto istituzionale, provvedendo ragionevolmente anche ad unificare le stesse in un’unica Conferenza, articolata in sezioni corrispondenti alle attuali Conferenze Stato-Regioni e unificata.

Le Conferenze – e in particolare quella Stato-Regioni – sono infatti nate e hanno trovato il loro assetto normativo e organizzativo quando gli enti territoriali infrastatali avevano molte meno competenze di oggi. Basti pensare che l’ultima revisione organica della normativa sulle Conferenze, comprendente l’istituzione della Conferenza Stato-Città e di quella unificata è avvenuta oltre dieci anni fa con il già richiamato decreto legislativo 281/97. Sebbene il mancato aggiornamento normativo sia stato in parte compensato da un parziale adeguamento al nuovo contesto istituzionale attraverso le prassi elaborate negli anni dalle Conferenze, una rivisitazione della disciplina si mostra quindi necessaria, anche al fine di assicurare un più stabile bilanciamento di poteri e funzioni fra centro e periferia. Infatti, nel nuovo quadro dei mutati rapporti di forza, si avverte innanzitutto la mancanza, per le Conferenze, di un qualunque ancoraggio costituzionale, che invece sarebbe utile per vincolare non solamente il governo statale, ma anche gli esecutivi regionali ad una sorta di principio di reciprocità in merito agli atti da sottoporre all’esame delle Conferenze, nonché alle conseguenze delle decisioni assunte in tale sede. Oggi tutto il sistema si basa su un vincolo che il legislatore statale impone a se stesso scegliendo di sottoporre alle Conferenze atti di propria competenza (si distaccano da tale quadro i casi in cui la Corte costituzionale, con proprie sentenze, ha prescritto tale passaggio). L’esempio più evidente è quello delle materie di legislazione concorrente, in ordine alle quali lo Stato si è impegnato a sottoporre preventivamente all’esame della Conferenza tutti i disegni di legge del governo contenti i principi fondamentali, mentre le Regioni non hanno un obbligo analogo per quanto attiene alla legislazione di dettaglio loro attribuita nelle medesime materie. Hanno infatti un carattere del tutto eccezionale i casi di attribuzione alle Regioni di competenze deliberative con l’obbligo di sottoposizione della relative decisioni al parere della Conferenza (si può vedere l’articolo 2, comma 36 della legge finanziaria 2008). Il riconoscimento di tale reciprocità dovrebbe essere in qualche misura “compensato” attraverso qualche passo indietro del governo rispetto al suo attuale “dominio” sulle Conferenze, con la previsione di precise garanzie a favore delle autonomie per quanto attiene, fra l’altro, alla definizione dell’ordine del giorno, all’applicazione dei termini nonché alla verifica del rispetto degli impegni assunti dallo Stato in Conferenza.

 

La problematica collocazione delle Conferenze presso la presidenza del Consiglio

La distanza della disciplina sulle Conferenze rispetto all’attuale assetto costituzionale si avverte anche ove si rifletta sulla collocazione di tali organismi nell’ambito della presidenza del Consiglio dei ministri, quindi presso una delle parti – lo Stato – che si confrontano al loro interno. Di contro, sarebbe certamente più ragionevole, alla luce dell’impostazione paritaria fra livelli di governo che ispira l’articolo 114 della Costituzione, una collocazione in una sede neutrale, con la conseguente riformulazione delle regole procedurali interne per evitare che – come di fatto oggi accade – lo Stato, nella sua qualità di “padrone di casa”, finisca per essere il vero dominus della gestione della Conferenze. L’attuale collocazione delle Conferenze presso la presidenza del Consiglio pone anche dei problemi per quanto attiene ai rapporti interni al governo statale, in particolare fra presidenza e singoli ministeri, mostrando anche sotto tale profilo come essa appaia legata al passato. In un momento in cui le relazioni con le Regioni erano molto più sporadiche e, soprattutto, investivano un insieme molto limitato di materie e funzioni, era infatti forse possibile immaginare che la presidenza potesse avocare a sé il complesso di tali funzioni (e un’impostazione per molti versi analoga fu seguita per le politiche comunitarie, regolate quasi alla stregua di una materia minore). Oggi che i rapporti con le Regioni e le autonomie sono molto più ricchi e frequenti, un’avocazione tanto ampia finirebbe per privare diversi ministri di buona parte dei propri poteri.

Per questo, in una prospettiva di riforma, occorrerebbe probabilmente deflazionare l’attività delle Conferenze, sottraendo al loro esame tutti i provvedimenti di minore importanza (da lasciare ai singoli ministeri), affidando invece a questi organismi di raccordo solamente i provvedimenti di maggiore rilievo, nonché quelli che richiedono la concertazione di più ministeri, giustificando così, anche sotto tale profilo, il coordinamento affidato alla presidenza del Consiglio.

In alternativa, o parallelamente a tale soluzione, si potrebbe pensare ad un’articolazione più ricca delle Conferenze, che valorizzi i momenti di confronto non solamente a livello di presidenti (del Consiglio, delle Regioni, delle Province, nonché di sindaci), ma anche a livello di ministri e assessori. Sarebbe sufficiente creare all’interno delle Conferenze appositi comitati incaricati di realizzare l’istruttoria per gli atti di competenza ministeriale, affidando la guida degli stessi al ministro interessato o ad un suo sottosegretario, secondo un modello procedurale adottato da tempo per i provvedimenti in materia di agricoltura. Solo gli atti più rilevanti fra quelli esaminati in tali sedi dovrebbero poi essere sottoposti alla Conferenza “dei presidenti”, mentre gli altri potrebbero concludere il loro iter nel confronto fra ministri e assessori.

 

Le regole da rivedere: il funzionamento interno e il calcolo delle maggioranze

Se veramente si volessero rafforzare le Conferenze, occorrerebbe affrontare in modo sistematico anche un insieme di problemi riguardanti il funzionamento interno delle stesse. Attualmente, infatti, le uniche norme dirette a disciplinare tali aspetti, oltre ad essere estremamente laconiche ed evidentemente bisognose di profonde integrazioni, sono in parte ambigue, se non addirittura contraddittorie.

Finora, i rilevanti limiti della disciplina non sono emersi in modo particolarmente evidente solo perché nel tempo sono state elaborate alcune prassi dirette ad organizzare meglio l’operato di tali organismi; e, soprattutto, perché le parti intorno al tavolo hanno evitato di esasperare i motivi di dissenso e hanno alla fine trovato una soluzione politica ai problemi che si sono volta per volta presentati, anche grazie ad alcune prassi maturate nel tempo. Per questo occorrerebbe, ad esempio, introdurre elementi di riferimento più certi in ordine ai termini entro i quali le Conferenze devono pronunciarsi, evitando di dare spazio a poteri di veto e a strumenti ostruzionistici. Sicuramente più complessa è l’individuazione dei quorum costitutivi delle sedute e soprattutto delle modalità attraverso le quali è possibile calcolare le maggioranze. Si tratta di un nodo di difficile soluzione non solamente per il differente peso che potrebbe essere attribuito ai diversi componenti dello stesso livello istituzionale (ad esempio, il presidente della Lombardia e quello del Molise; il sindaco di un piccolo comune e quello della capitale), ma anche e soprattutto per la differente natura dei rappresentanti dei diversi livelli istituzionali che siedono all’interno delle Conferenze, alle quali partecipano direttamente i rappresentanti di tutte le Regioni e solo in via rappresentativa gli enti locali, attraverso i soggetti designati da ANCI, UPI e UNCEM (Unione nazionale comuni comunità enti montani) e, quindi, da associazioni che non essendo ad appartenenza necessaria, non garantiscono la rappresentanza della totalità degli enti di riferimento.

Tuttavia, la soluzione di tale nodo appare assolutamente determinante: l’unica alternativa è infatti il ricorso alla sola regola dell’unanimità (prevista per gli accordi e le intese) che attribuisce a ciascuno dei soggetti presenti in Conferenza il potere di veto, con la conseguenza di rendere più difficile l’assegnazione alle Conferenze di nuove e decisive attribuzioni.

 

Il riordino delle tipologie di atti e della loro efficacia

Parallelamente, sarebbe opportuno procedere al riordino delle tipologie di atti adottati dalle Conferenze nonché della loro efficacia. Infatti, alcuni di essi, per prassi, finiscono spesso per assumere i contorni di altre categorie di provvedimenti, portando ad una discrasia fra l’inquadramento formale e la funzione sostanziale. È questo, in particolare, il caso dei pareri resi sugli atti normativi, che molto spesso assumono il contenuto sostanziale di veri e propri accordi quando governo e autonomie concordano su taluni emendamenti che vengono quindi recepiti nel testo.

Inoltre, il disordinato succedersi nel tempo delle disposizioni che hanno affidato nuovi compiti alle Conferenze fa sì che esse siano chiamate a svolgere funzioni diverse con atti formalmente identici ovvero, specularmente, funzioni analoghe con tipologie di atti differenti: ad esempio, gli accordi previsti dall’articolo 4 del decreto legislativo 281/97 hanno un contenuto per molti versi analogo a quello delle intese di cui all’articolo 8, comma 6 della legge 131/03 e invece differente dalle intese di cui all’articolo 3 del decreto legislativo 281/97 appena richiamato.

Naturalmente, la necessaria integrazione della regolamentazione delle Conferenze nel senso indicato, con una migliore definizione delle procedure interne e delle tipologie degli atti, non dovrebbe però giungere ad un grado di dettaglio eccessivo. È necessario infatti tenere sempre presente la natura di organo eminentemente politico delle Conferenze. Infatti, il confronto fra livelli di governo, per potersi sviluppare nelle aree in cui è più necessario – cioè quelle più rilevanti e nelle quali è quindi più difficile raggiungere posizioni condivise – ha bisogno di flessibilità per consentire ai diversi attori di poter proseguire il confronto senza eccessivi automatismi procedurali.

Anche la trasparenza sui lavori – che pure sarebbe necessario assicurare per superare l’opacità che attualmente caratterizza molti dei passaggi interni alle Conferenze – non potrà probabilmente spingersi fino ad una completa pubblicità degli stessi, se non a costo di rendere molto più difficile il raggiungimento di accordi e intese su tematiche che, molto spesso, vedono reciprocamente contrapposti non solo i diversi livelli istituzionali, ma anche, fra loro, le Regioni o gli enti locali.

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