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Il nodo delle funzioni nella riforma del bicameralismo italiano

Written by Claudio Tucciarelli Thursday, 08 October 2009 19:45 Print

La riforma del bicameralismo con la previsione di una Camera territoriale è ormai ineludibile. È però crucia­le determinare ruolo e funzioni di questa Camera, muovendo da un coerente e fattibile modello di par­tenza e considerando la capacità di adeguamento da parte del sistema politico. A tal fine occorrerà fare tesoro delle principali esperienze straniere e delle più recenti elaborazioni in ambito parlamentare.

L’identità delle funzioni di Camera e Senato risale allo Statuto Albertino, sebbene già mitigata in origine dalla disposizione che riservava alla Camera il primo esame di ogni legge di imposizione di tributi o di approvazione di bilanci. Peraltro, alcune ipotesi (sia pure recessive) di modifica della Camera alta per assicurare la rappresentanza territoriale furono avanzate fin dal periodo preunitario e successivamente anche durante tutto il periodo del Senato regio. Ad esse si accompagnava l’esigenza di differenziazione, volta a sottrarre la Camera alta al mero ruolo di moderatore rispetto all’altro ramo, in favore di una funzione complessivamente di integrazione della rappresentanza politica pura. I temi del bicameralismo vennero enucleati con precisione nel corso del dibattito all’Assemblea costituente. La relazione introduttiva di Costantino Mortati sul potere legislativo, svolta di fronte alla seconda sottocommissione della commissione per la Costituzione, è ancora oggi illuminante nell’indicare le possibili soluzioni sottese all’adozione di un sistema bicamerale: la funzione riflessiva; l’integrazione della rappresentanza; l’assunzione di competenze specifiche.

Mortati aveva inoltre ben presente l’ulteriore esigenza che oggi è possibile declinare con il termine “governabilità” (stabilità del governo e conseguente continuità dell’azione statale). In ogni caso, l’eventuale parità funzionale richiedeva, secondo Mortati, un metodo di risoluzione dei conflitti. Il dibattito che si sviluppò in seno alla Costituente fece emergere anche le differenti ipotesi di rappresentanza territoriale (Regioni e/o enti locali, rappresentanza per enti o per territori) e di rappresentanza degli interessi, ma produsse esiti compromissori e, a giudizio di alcuni, deludenti.

Il progetto di Costituzione sottoposto all’esame dell’Assemblea prevedeva un Senato a composizione mista (un terzo eletto dai consigli regionali, due terzi ad elezione diretta tra coloro che fossero nati o domiciliati nella Regione e appartenessero ad alcune categorie), con parità di funzioni rispetto alla Camera ma con il vincolo di pronunciarsi entro il termine di tre mesi sui progetti di legge. La soluzione adottata dal testo costituzionale fu di evidente compromesso tra la scelta monocamerale e un bicameralismo fortemente differenziato. Gli elementi distintivi del Senato sono estremamente ridotti sul piano della composizione, nulli per quanto riguarda le funzioni. L’anomalia italiana della perfetta parità funzionale dei due rami è la risultante della paura del monocameralismo sommata alla paura del regionalismo.

Lo sviluppo del bicameralismo repubblicano è stato caratterizzato da soluzioni (necessariamente limitate, in quanto realizzate a Costituzione invariata) in favore di un più diffuso coordinamento tra i due rami, perseguito essenzialmente attraverso i regolamenti parlamentari e le prassi, in modo da evitare duplicazioni di attività.

In costanza di una forma di governo che richiede un legame forte tra esecutivo e maggioranza parlamentare, non è stato possibile dare corpo e sviluppo alle pur esigue indicazioni presenti nella Costituzione in favore della rappresentanza territoriale: il Senato della Repubblica è eletto a base regionale (articolo 57, comma 1 della Costituzione). Della laconica disposizione costituzionale è stata data infatti un’interpretazione limitata al solo momento elettorale e alla determinazione della circoscrizione di riferimento. Nessun elemento ulteriore è stato valorizzato in ordine alla composizione ma anche al funzionamento interno della Camera alta (ad esempio, priorità ai disegni di legge d’iniziativa regionale, misure organizzative dirette a rafforzare la dimensione territoriale, sulla falsariga di alcune previgenti disposizioni regolamentari).1

La stessa legge costituzionale 3/01, che ha rivisto il Titolo V della Parte seconda della Costituzione, reca all’articolo 11 una disposizione transitoria che consente un’integrazione della composizione delle Camere (per meglio dire, della Commissione parlamentare per le questioni regionali) con rappresentanti delle autonomie territoriali e una modificazione funzionale delle due assemblee (possibilità dell’innalzamento del quorum funzionale a tutela, per dirla genericamente, delle competenze delle autonomie). Si tratta, ancora, di una modificazione delle funzioni che non distingue tra i due rami e che dovrebbe realizzarsi attraverso modifiche dei regolamenti parlamentari.

Quella disposizione, tuttora inattuata, evidenzia proprio la necessità di completare la transizione costituzionale con la riforma organica del bicameralismo: una necessità giuridicamente rilevante nel momento in cui l’articolo 11 si autoqualifica «norma transitoria», efficace fino alla revisione del Titolo relativo al Parlamento. Rimane poi da considerare se l’articolo 11 – in virtù del suo contenuto che consente l’integrazione della composizione della Commissione bicamerale con rappresentanti sia di Regioni sia di enti locali – non possa costituire già un’ipoteca rispetto alla scelta futura tra Senato delle Regioni e Senato delle autonomie.

Come giudicare la resa del Parlamento resta un compito arduo e quanto mai denso di valutazioni politiche. Tuttavia, proprio da tali valutazioni si dovrà prendere le mosse per adeguare il sistema bicamerale al nuovo contesto istituzionale.

La funzione di riflessione svolta dal bicameralismo paritario italiano si presta ad una duplice e antitetica lettura. Da un lato, può essere considerata in termini positivi quale sede di compensazione di un sistema politico composito e ancora frazionato al proprio interno, indipendentemente dal numero delle forze politiche e dei gruppi parlamentari (frammentazione degli interessi e loro graduale ricomposizione attraverso la frammentazione o duplicazione del procedimento legislativo). Dall’altro lato, può essere considerata in termini negativi. La funzione di riflessione non avrebbe raggiunto il proprio obiettivo: è sufficiente, infatti, considerare il numero elevato di leggi che richiedono successivi e ripetuti aggiustamenti, modifiche, ritocchi (il fenomeno dell’instabilità della normazione).

L’assetto del nostro sistema bicamerale e la sua riforma conseguono quindi all’evoluzione della forma di Stato e, al tempo stesso, sono inscindibilmente collegati alla forma di governo (prioritariamente al livello nazionale, ma le ripercussioni si potranno prevedibilmente produrre anche nei confronti della forma di governo dei diversi ordinamenti regionali).

È ormai diffuso il convincimento che in un sistema federale debba essere presente una Camera rappresentativa delle autonomie. I rilievi a sostegno di un sistema delle Conferenze intergovernative, chiamate a svolgere funzioni di sintesi e raccordo in luogo della Camera territoriale, non risultano del tutto convincenti e sottovalutano il carattere fortemente simbolico della rappresentanza territoriale parlamentare.2 I dati – da non confondersi ovviamente con le ragioni ad essi sottese – mostrano impietosamente che su un totale di 158 paesi di tipo unitario, ben 111 hanno un sistema monocamerale e che al contrario non vi è Stato federale senza sistema bicamerale. 3

«La realtà è attualmente anche più complessa di questa, posto che sebbene l’idea di riformare (in senso ampio) sia stata una questione assolutamente pacifica per molto tempo, la particolare evoluzione del nostro ‘Stato delle autonomie’ in questi ultimi anni, senza un movimento evidente (…) incide, naturalmente, sulla messa in moto di un processo di riforma. Ma una riforma affinché il Senato rappresenti che modello?».4 Non deve sorprendere che questa enunciazione sia tratta da un recente scritto sull’ordinamento spagnolo. La diversità dei contesti non può fare rimuovere il filo rosso che accomuna gli ordinamenti caratterizzati dalla forte presenza di autonomie territoriali, siano essi compiutamente federali o meno. Anzi, rafforza la tesi secondo la quale il caso italiano, pur con le proprie peculiarità e distinzioni, non rappresenta un unicum incomparabile con altre esperienze.

Occorre dunque considerare le peculiarità proprie del sistema italiano (l’equiordinazione assoluta tra i due rami nel procedimento legislativo e nel rapporto fiduciario con il governo), per poter delineare un modello coerente che si adatti al contesto nazionale.

Prima di affrontare la questione del “modello” della Camera territoriale e delle funzioni di cui essa deve essere titolare, è opportuno considerare in prima battuta due profili dell’ordinamento costituzionale: il riparto delle competenze legislative e la disciplina costituzionale delle funzioni amministrative. Grosso modo, i due profili richiamano la distinzione tra federalismo legislativo e federalismo amministrativo, entrambi presenti nel testo costituzionale.

Alla tripartizione delle competenze legislative stabilita dall’articolo 117, commi 2, 3 e 4 della Costituzione, corrisponderebbe una diversa articolazione del procedimento legislativo. L’articolo 118 orienta invece l’attribuzione delle funzioni amministrative da parte del legislatore, sia esso statale o regionale: le funzioni debbono infatti essere attribuite ai Comuni, salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza (articolo 118, comma 1 della Costituzione). Peraltro, la distinzione tra i due criteri non risulta così netta, anche alla luce dell’interpretazione data dalla Corte costituzionale che ha sostanzialmente legittimato alterazioni dell’ordinario riparto delle competenze legislative da parte del legislatore statale, in nome della cosiddetta “attrazione in sussidiarietà”: in presenza di determinati requisiti, il legislatore statale può disciplinare ed esercitare funzioni amministrative anche in materie di competenza legislativa concorrente o residuale regionale.

Il primo parametro (competenze legislative) porta – pressoché inevitabilmente – ad operare una distinzione funzionale tra le due Camere nel procedimento legislativo in base alla materia trattata dai progetti di legge. Una volta individuata la materia si può stabilire quale sia la disciplina del procedimento legislativo. I progetti di legge in materie di maggior rilievo regionale (come nel caso delle materie concorrenti) saranno esaminati secondo un procedimento che vede un ruolo forte, o più forte rispetto ad altre tipologie procedimentali, da parte della Camera territoriale.

Ad esempio, la riforma costituzionale approvata dal Parlamento nel corso della XIV legislatura, poi non confermata nel successivo referendum, distingueva i diversi tipi di procedimento in base alla materia e stabiliva misure ad hoc per la composizione delle controversie tra le due Camere e per la determinazione delle materie.

È possibile probabilmente trarre due conclusioni da una scelta legata alle competenze legislative: in primo luogo la rappresentanza della Camera territoriale deve interessare in modo prevalente le Regioni, titolari della competenza legislativa in base alla Costituzione; inoltre risulta essenziale disporre di criteri certi per l’individuazione delle materie trattate dai progetti in esame, con il rischio di riprodurre sul piano del procedimento legislativo le incertezze – quando non il contenzioso – che spesso hanno connotato la determinazione della competenza legislativa.

Il secondo parametro, quello che si richiama alla disciplina costituzionale delle funzioni amministrative (articolo 118 della Costituzione), tende invece a stemperare, quando non ad annullare, le differenze tra i procedimenti legislativi.

Infatti, non sarebbe più la singola materia a determinare la tipologia del procedimento legislativo, bensì l’attribuzione delle funzioni amministrative e il rispetto dei parametri di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. L’attribuzione delle funzioni amministrative da parte del legislatore (sia esso statale o regionale) non è infatti più sostenuta dalla regola generale pre-2001 del parallelismo tra competenza legislativa e titolarità della funzione amministrativa.

In questa seconda ipotesi, ogni progetto di legge può interessare le autonomie territoriali, in quanto le funzioni amministrative possono riguardare qualsiasi livello di governo, indipendentemente dalla materia trattata. A questa ipotesi conseguirebbero alcuni corollari: non occorrerebbe più distinguere tra procedimenti legislativi in base alla materia e risulterebbe superato il nodo del riparto tra i due rami, dal momento che tutti i procedimenti investirebbero nella stessa misura Camera e Senato (il discorso si sposterebbe allora su quale possa essere il rapporto di forza tra Camera e Senato, se la prima debba essere in grado di prevalere sempre e comunque sul secondo e in base a quali modalità); inoltre sarebbe del tutto coerente con questo impianto la presenza nella Camera territoriale anche dei rappresentanti degli enti locali, oltre che delle Regioni, in ragione del loro interesse diretto nell’esercizio delle funzioni amministrative secondo i principi costituzionali.

Ancor più complicato è definire il modello di bicameralismo verso il quale ci si intende muovere. Per fare questo, occorre considerare preliminarmente le esigenze da soddisfare nel disciplinare le funzioni dei due rami. Possiamo identificare in prima approssimazione: la rappresentanza territoriale; lo snellimento e la tempestività del procedimento legislativo; la governabilità.

Una volta individuate le esigenze, occorre interrogarsi sul loro grado di compatibilità e di componibilità: l’esigenza della rappresentanza territoriale rischia, infatti, di confliggere con quella della governabilità; ma anche la necessità dello snellimento e della tempestività del procedimento legislativo rischia di incidere sulla rappresentanza territoriale; mentre dovrebbe essere abbastanza semplice conciliare gli altri due punti. In realtà essi sono fra di loro coerenti ad una condizione: che il continuum governomaggioranza sia forte.

Sarebbe opportuno poi considerare alcuni aspetti relativi alle funzioni della Camera territoriale, ulteriori rispetto a quelle concernenti il procedimento legislativo.

Entrano in gioco, in primo luogo, le procedure parlamentari di rilievo comunitario e il controllo sul rispetto del principio di sussidiarietà da parte della normativa comunitaria, esercitato con articolate procedure dai Parlamenti nazionali, in base al Trattato di Lisbona. Ebbene, è evidente come la normativa comunitaria possa incidere anche sul riparto di materie, se non addirittura sull’attribuzione delle funzioni amministrative in ambito nazionale. La stessa recente sentenza del Bundesverfassungsgericht (Corte costituzionale federale) concernente i rapporti tra l’ordinamento tedesco e il Trattato di Lisbona evidenzia come la normativa nazionale volta ad estendere e rafforzare i diritti dei due rami del Parlamento tedesco sulle questioni europee debba essere adeguata, in particolare rispetto al controllo di sussidiarietà previsto dai Trattati e in ordine all’applicazione della “clausola passerella”. La Corte tedesca ha stabilito che la legge non assicurerebbe in misura sufficiente la partecipazione parlamentare nel processo legislativo comunitario, cui deve essere garantita una dimensione concreta. Per la natura giuridica ambigua e per i suoi contenuti, l’accordo esistente tra governo federale e Länder non è considerato sufficiente. La Corte ha invitato quindi Bundestag e Bundesrat ad assicurare il loro ruolo responsabile per l’integrazione nei diversi casi di sviluppo dinamico dei Trattati.

Insomma, il rafforzamento del Parlamento nazionale, nelle sue diverse articolazioni, deve essere, secondo la Corte tedesca, sostanziale e non solo formale.

Rispetto alle prime ipotesi di riforma del bicameralismo avanzate prima del 2001, che puntavano a differenziare esclusivamente le funzioni, dopo la riforma del Titolo V la differenziazione delle funzioni si accompagna all’introduzione di una Camera territoriale. Sono peraltro note le difficoltà connesse ad una modificazione del genere che incide sulla conformazione del sistema politico come pure sulla forma di governo. Prova ne sia proprio la disposizione transitoria prevista dall’articolo 11 della legge costituzionale 3/01, che non è stata finora attuata. Fin dall’avvio della XVI legislatura è stata presa da più parti come punto di riferimento la cosiddetta bozza Violante, ovvero il testo elaborato secondo un rinnovato metodo bipartisan dalla Commissione affari costituzionali nel corso della scorsa legislatura.

La bozza mette insieme la questione del bicameralismo con il problema della forma di governo, prevedendo, in modo simile alla riforma della XIV legislatura, che: il Senato sia trasformato in Senato federale della Repubblica; il numero dei deputati sia portato a 512, compresi i dodici eletti nella circoscrizione estero; l’età minima di elezione dei deputati sia portata a diciotto anni. I componenti del Senato federale, oltre ai sei senatori eletti nella circoscrizione estero, sarebbero eletti da ciascun consiglio regionale, al proprio interno, e dal consiglio delle autonomie locali, tra i componenti dei consigli comunali, provinciali o delle Città metropolitane, e sarebbe richiesta la sola maggiore età per l’elettorato attivo e passivo. Ogni consiglio eleggerebbe, con voto limitato, un numero di senatori in misura proporzionale alla popolazione della Regione (da cinque senatori nelle Regioni più piccole a dodici senatori in quelle più popolose), mentre il consiglio delle autonomie locali eleggerebbe uno o due senatori, in base alla popolazione della Regione. Il Senato diventerebbe un organo permanente: i senatori rimarrebbero in carica fino alla proclamazione dei nuovi senatori della propria Regione. Sotto il profilo funzionale, il procedimento legislativo viene distinto in base alla materia. È infatti previsto il procedimento necessariamente bicamerale per l’esame dei progetti di legge concernenti una serie di materie tassativamente indicate. I presidenti delle due Camere individuerebbero, ai fini dell’assegnazione al Senato federale, i progetti aventi lo scopo di determinare i principi fondamentali nelle materie concorrenti, che dopo l’approvazione da parte del Senato sarebbero esaminati dalla Camera, la quale potrebbe modificarli solo a maggioranza assoluta dei propri componenti. In tutti gli altri casi, dopo l’approvazione da parte della Camera, i progetti verrebbero trasmessi al Senato che, entro trenta giorni, su richiesta di un quinto dei propri componenti, potrebbe approvare modificazioni su cui la Camera si pronuncerebbe in via definitiva. Nel caso in cui le modifiche riguardassero l’attribuzione di funzioni amministrative (articolo 118, commi 2 e 3 della Costituzione) ovvero il federalismo fiscale (articolo 119, commi 3, 5 e 6), la Camera potrebbe cambiare o respingere le modifiche solo a maggioranza assoluta.

Il progetto disciplina i poteri del governo in Parlamento: l’esecutivo, ormai legato dal rapporto fiduciario con la sola Camera, può infatti chiedere che un disegno di legge sia votato entro un termine certo e secondo le modalità stabilite dai regolamenti parlamentari, ma il termine deve in ogni caso consentire un adeguato esame del disegno di legge.

Come già evidenziato, il testo presenta alcune rilevanti affinità con la riforma della XIV legislatura. Carattere federale del Senato, natura permanente dell’organo, durata in carica dei senatori di ciascuna Regione in relazione alla durata di ogni legislatura regionale, rappresentanza mista sia di Regioni sia di enti locali, distinzione per materia dei procedimenti legislativi, sono alcune delle costanti.

Tra i profili di maggiore rilievo e distinzione vi è certamente l’elezione di secondo grado dei senatori. Il testo approvato dalle Camere nella XIV legislatura prevedeva invece la contestualità tra l’elezione diretta dei senatori, di cui erano indicati requisiti di eleggibilità volti a garantirne il radicamento territoriale, e i consigli regionali.

Con riguardo alle funzioni, la bozza Violante presenta forti garanzie per la governabilità, dal momento che non prevede alcun procedimento legislativo a prevalenza Senato, come faceva invece per alcune materie la riforma della XIV legislatura, peraltro con la possibilità che, su richiesta del governo a tutela del proprio programma, la decisione finale venisse riportata alla Camera dei deputati. La bozza non reca invece alcuna previsione per risolvere gli eventuali conflitti tra le due Camere nei procedimenti necessariamente bicamerali. Rimane comunque aperta la questione di fondo, di carattere extragiuridico ma non per questo meno rilevante (al contrario), che richiede una risposta concreta se si vuole portare davvero a completamento la riforma del bicameralismo: vale a dire l’individuazione di una disciplina transitoria adeguata che agevoli l’approvazione della riforma da parte della Camera che, in prospettiva, è destinata a mutare radicalmente natura, funzioni e, soprattutto, modalità di selezione dei propri componenti.

Insieme occorrerà affrontare il nodo del riparto delle materie, nel momento in cui alla loro individuazione conseguono differenti procedimenti e quorum deliberativi. La possibilità che la questione della competenza delle Camere sia giustiziabile davanti alla Corte è tutt’altro che remota e bisogna evitare di riprodurre nell’organizzazione delle Camere questioni complesse già emerse nella delimitazione degli ambiti di competenza legislativa Stato-Regioni.

La riforma della XIV legislatura affrontava entrambe le questioni. L’ancor fresca memoria dei dibattiti parlamentari delle ultime due legislature dovrebbe costituire una risorsa aggiuntiva, se non preziosa. Le lezioni che ci vengono dall’estero non mancano, non ultima la riforma del 2006 del bicameralismo tedesco, che evidenzia non solo il carattere incrementale e le potenziali capacità di adeguamento di un sistema bicamerale in un ordinamento federale, ma pure la vocazione della Camera territoriale ad esprimere un raccordo sia verso il “basso” sia nei confronti dell’Unione europea, così da rafforzare il ruolo delle autonomie sia nella fase ascendente, sia in quella discendente.


[1] L’articolo 21 del Regolamento del Senato del 1948 prevedeva che l’esame dei disegni di legge, particolarmente diretti a promuovere il miglioramento economico e sociale del Mezzogiorno e delle isole, dovesse essere preceduto dal parere di una giunta i cui componenti dovevano essere designati in modo che fosse assicurata la partecipazione dei rappresentanti di ciascuna delle Regioni interessate.

[2] Cfr. R. Bin, I. Ruggiu, La rappresentanza territoriale in Italia. Una proposta di riforma del sistema delle conferenze, passando per il definitivo abbandono del modello Camera delle Regioni, in “Le istituzioni del federalismo”, 6/2006, pp. 903-54.

[3] Cfr. S. C. Patterson, A. Mughan, Fundamentals of Institutional Design: The Functions and Powers of Parliamentary Second Chambers, in “The Journal of Legislative Studies”, 1/2001, p. 45.

[4] M. Fraile Ortiz, Il problema del Senato in Spagna, in “Le Regioni”, 6/2008, p. 1159.

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