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Le premesse comparate e i profili strutturali della riforma del bicameralismo

Written by Raffaele Bifulco Thursday, 08 October 2009 19:32 Print

È auspicabile una riforma del bicameralismo italiano? La risposta positiva è strettamente connessa al a funzione di bilanciamento che le seconde came­re riescono a svolgere allorché il sistema dei partiti tende ad assumere forme asimmetriche (presentan­do cioè la progressiva formazione di partiti regiona­li). Dopo aver mostrato i fattori di ordine costituzio­nale condizionanti il funzionamento delle seconde camere, si evidenzia che sul processo di riforma in­fluisce in maniera decisiva la questione, tutta italia­na, della rappresentanza, nella seconda Camera, de­gli enti locali.

Una promessa (ad oggi) non mantenuta

Nel 2001, in occasione della revisione del Titolo V della Parte seconda della Costituzione, il legislatore costituzionale, conscio dei limiti della propria azione riformatrice, formulò una promessa e, allo stesso tempo, compì il primo passo per la sua realizzazione. Nell’articolo 11 stabiliva infatti che, fino a quando non fossero state riviste le norme costituzionali sul Parlamento, la Commissione parlamentare per le questioni regionali avrebbe potuto essere integrata con la partecipazione di rappresentanti delle Regioni, delle Province autonome e degli enti locali.

La promessa, implicita, era che le norme sul Parlamento sarebbero state cambiate (prima o poi!). Il primo passo era offerto invece dalla facoltà di integrare la Commissione parlamentare per le questioni regionali al fine di farle esprimere un parere sui progetti di legge riguardanti le materie di legislazione concorrente e l’autonomia finanziaria di Regioni ed en - ti locali; parere che, se negativo, avrebbe obbligato l’Assemblea a deliberare a maggioranza assoluta dei componenti.

Ad oggi, quell’articolo è rimasto lettera morta. Resta tuttavia aperta la questione della promessa costituzionale, vale a dire la riforma del bicameralismo, oramai rimasto tra gli ultimi bicameralismi perfetti al mondo (se non l’ultimo). La questione è quanto mai attuale, visto che essa incrocia sempre più un’altra questione irrisolta della storia italiana, quella della differenziazione territoriale tra Nord e Sud.

Per effetto di diverse cause (la costante pressione della Lega Nord, l’eventualità di un’attuazione della legge delega sul federalismo fiscale non equilibrata, il declino dei grandi partiti in alcune vaste parti del territorio), il sistema partitico italiano potrebbe essere sottoposto, sempre più intensamente, a un processo di cariocinesi, per ora ancora caotico e scomposto. Schegge meridionali di grandi partiti nazionali cominciano a fare da bastione alle spinte centrifughe provenienti dalla Lega Nord, ritenute in grado di spostare, in maniera grave se non irrimediabile, il labile baricentro dell’unità italiana. Per ora, siamo ancora alle fasi iniziali del processo. Sarebbe tuttavia errato sottovalutarne i possibili effetti sulla stabilità del sistema istituzionale, come pure tende a fare qualche analista.

 

È opportuna una riforma del bicameralismo in Italia?

La domanda non è retorica per due motivi. In primo luogo, secondo alcuni studiosi la riforma sarebbe superflua in quanto l’ordinamento italiano si sarebbe strutturato intorno a una logica simile, ma non identica, a quella cui rispondono le seconde camere federali. In particolare, in base a tale modo di vedere, il cosiddetto sistema delle conferenze – comprendente la Conferenza Stato- Regioni, la Conferenza Stato-Città e la Conferenza unificata – riuscirebbe a coinvolgere adeguatamente il complesso sistema delle autonomie territoriali all’interno dei circuiti decisionali. In secondo luogo, si potrebbe osservare che esistono Stati federali o comunque Stati composti privi di seconde camere organizzate sulla base del modello presente negli Stati federali tradizionali. Da questo punto di vista Canada e Spagna – per rimanere ad ordinamenti a noi vicini – sarebbero esempi significativi.

Queste ragioni ostative a una riforma del bicameralismo, per quanto fondate su dati di fatto oggettivi, colgono tuttavia solo una parte della realtà. Con espresso riferimento all’ordinamento italiano conviene sottolineare che il sistema delle Conferenze, non essendo ancorato in Costituzione, poggia su basi legislative e quindi, come ha più volte ricordato la Corte costituzionale, non vincola il procedimento legislativo dello Stato. Ciò implica che la partecipazione degli enti regionali e locali è di fatto rimessa alla buona volontà dello Stato.

Inoltre – senza voler insistere su argomenti critici, come la poca trasparenza delle decisioni assunte in tali collegi, l’effetto di deparlamentarizzazione e lo speculare rafforzamento degli esecutivi, già molto utilizzati dalla dottrina costituzionalistica degli Stati federali in cui esistono organismi simili alle nostre conferenze – non ci si può esimere dall’osservare che organismi in tutto simili alle nostre Conferenze sono da decenni, in qualche caso da più di un secolo, presenti negli ordinamenti federali tradizionali, senza che ciò abbia provocato un effetto di scavalcamento o esautorazione delle seconde camere. Anzi, le due tipologie tendono a coesistere soprattutto negli Stati federali a forma di governo parlamentare. L’effetto della coesistenza agisce probabilmente nel senso di migliorare la “resa federale” dell’ordinamento.

Infine, se è vero che esistono Stati federali o comunque composti a forte decentramento privi di seconde camere di tipo federale, è altrettanto innegabile che proprio questi Stati (Canada, Spagna, Regno Unito e Belgio), con le loro forti asimmetrie territoriali e partitiche, possono essere invocati a dimostrare che la funzione delle seconde camere è quella di rendere più simmetrica la forma di Stato e il sistema dei partiti, evitando la proliferazione di formazioni regionali con poteri interdittivi sul governo centrale.

 

A che cosa servono, oggi, le seconde camere negli Stati federali?

Quanto alla funzione delle seconde camere negli Stati federali, la risposta è più complessa di quanto possa apparire. Negli Stati federali tradizionali – Stati Uniti, Svizzera, Australia e Germania in particolare – le seconde camere nascono per dare rappresentanza agli interessi degli Stati membri, spesso preesistenti rispetto alla Federazione, nel circuito di formazione della volontà nazionale. Non si deve però dimenticare che questi ordinamenti federali si formano in un’epoca ancora o immediatamente precedente alla nascita dei partiti politici dello Stato contemporaneo. L’innesto delle moderne formazioni partitiche sulla precedente forma federale riuscirà, anche se la naturale tendenza centripeta dello Stato dei partiti contemporaneo finirà per stemperare fortemente l’originaria funzione delle seconde camere.

È dunque evidente che la risposta alla domanda intorno alla funzione delle seconde camere negli Stati federali non va cercata in una prospettiva puntuale, sincronica, orientata al passato, bensì in una prospettiva storica, diacronica, orientata alla comprensione delle ragioni che spingono alla conservazione di questi complessi organi in un contesto politico e partitico completamente mutato.

Da questo punto di vista il diritto comparato mostra che gli Stati federali che sono riusciti a mantenere un sistema partitico simmetrico sono proprio quelli dotati di una seconda Camera funzionante. Stati Uniti, Svizzera, Australia e Germania, nonostante le linee di frattura esistenti al loro interno, sono stati capaci a controllare meglio le tendenze centrifughe di quanto siano riusciti a fare Stati, come Canada, Spagna, Regno Unito e Belgio, in cui si registra l’assenza di una seconda Camera effettivamente rappresentativa degli Stati membri insieme a forti spinte secessioniste.

 

Il vincolo della forma di governo

In questa sede non è possibile addentrarsi in una dettagliata analisi del modo di funzionamento delle seconde camere negli Stati federali tradizionali. In via di sintesi esistono due fattori decisivi che influenzano le modalità di formazione della volontà federale: la forma di governo, con effetti decisamente diversificati a seconda che si connoti in senso parlamentare o non parlamentare, e il sistema dei partiti. L’influenza condizionante della forma di governo è particolarmente visibile allorché si pongono sotto osservazione le seconde camere degli Stati federali in relazione alla funzione legislativa. Diventa così possibile constatare una tendenziale regolarità: nei sistemi non parlamentari, e quindi in particolare negli Stati Uniti e in Svizzera, le due camere si trovano in una posizione di equiordinazione, mentre simile situazione non si registra negli ordinamenti federali con forma di governo parlamentare (con l’eccezione dell’Australia, sulla quale si tornerà più avanti). Questo giudizio descrittivo ne trascina con sé un altro, di tipo più valutativo: le seconde camere presenti nei sistemi non parlamentari danno vita a spinte centrifughe, che sono in grado di compensare le spinte centripete provenienti dalla prima Camera e, in particolare, dall’esecutivo. Ciò è probabilmente dovuto sia alla struttura costituzionale sia al sistema dei partiti, caratterizzato da una più lasca disciplina di partito e da un’organizzazione più decentrata dei singoli partiti. In ragione di ciò, anche gli interessi degli Stati membri riescono a penetrare meglio nel circuito decisionale federale.

Un’uguale spinta centrifuga non si riscontra nelle seconde camere dei sistemi parlamentari, anche se il giudizio, in questo caso, va articolato più dettagliatamente. Canada e Austria presentano seconde camere che, per motivi da ricondurre sia alla struttura costituzionale sia al sistema dei partiti, non riescono a svolgere adeguatamente la funzione che loro si addice. L’Australia rappresenta un’eccezione che conferma la regola. Fortemente influenzata dalla forma di governo inglese, l’Australia presenta la peculiarità di coniugare un sistema parlamentare con un principio bicamerale fortemente ispirato al modello senatoriale statunitense. Il risultato, ai fini che qui rilevano, è la forte influenza del livello federale del sistema dei partiti (e delle sue logiche) sulla capacità della seconda Camera di esprimere gli interessi degli Stati membri. Inoltre la seconda Camera, pur essendo sganciata dal rapporto fiduciario esistente tra la prima Camera e il governo federale, è in grado di condizionarlo fortemente ove in essa si crei una maggioranza non omogenea a quella dell’asse della maggioranza di governo. Da questo ultimo punto di vista l’esperienza vissuta nel 1975, in cui il Senato rifiutò di approvare la legge di bilancio provocando lo scioglimento anticipato delle camere, rappresenta un trauma non ancora superato dalle istituzioni e dall’opinione pubblica australiane.

Per la Germania bisogna esprimere un giudizio ancora diverso. La struttura costituzionale è organizzata intorno a una forma di governo parlamentare e a un modello di seconda Camera molto diverso da tutti gli altri ordinamenti federali. Nonostante la forte pressione centripeta esercitata dal sistema dei partiti sull’intera organizzazione federale, il Bundesrat tedesco è riuscito, pur agendo in un contesto di Stato di partiti, a esprimere gli interessi degli Stati membri permettendo a questi di partecipare all’esercizio della funzione legislativa e compensando così il forte spostamento di poteri verso la Federazione. La logica parlamentare del sistema non ha tuttavia tenuto indenne la seconda camera tedesca – tutte le volte in cui ha prevalso in essa una maggioranza di segno opposto rispetto all’asse prima Camera/governo federale – dal ruolo di interdizione nell’attuazione del programma legislativo di maggioranza e che ha spinto a una significativa riforma costituzionale delle sue competenze nel corso del 2006. Probabilmente è la stessa logica del governo parlamentare, fondata sul rapporto di fiducia tra prima Camera e governo, a spingere i partiti ad essere più rigidamente organizzati per meglio assicurare il controllo della seconda Camera. Resta il fatto che l’interazione tra forma di governo e sistema dei partiti finisce per condizionare il funzionamento delle seconde camere.

 

Rappresentanza uguale o differenziata dei livelli regionali?

Per la configurazione delle seconde camere federali altro elemento chiave è la scelta tra principio aritmetico (uguale numero di rappresentanti per Stato membro) o geometrico (numero di rappresentanti per Stato membro proporzionale rispetto alla popolazione oppure all’ampiezza del territorio). Come è noto, sul punto i modelli si differenziano: Stati Uniti, Svizzera e Australia hanno optato per il principio aritmetico; Germania e Austria per quello geometrico, ponderato sulla popolazione. La scelta è fortemente soggetta al modo in cui sono nati questi ordinamenti federali: conditio sine qua non per la creazione di un’entità centrale era la uguale rappresentanza degli Stati componenti, indipendentemente dalla loro estensione o dalla loro popolazione. La rilevanza di questo problema è particolarmente evidente nel processo costituente degli Stati Uniti e della Svizzera. La diversa opzione compiuta in Germania e in Austria, al momento delle rispettive fasi di fondazione federale, si spiega con la netta prevalenza del fattore prussiano nel caso tedesco e con la forte prevalenza che le forze di sinistra intesero attribuire al principio democratico nel caso austriaco.

È poi possibile constatare un’altra regolarità: il principio aritmetico va di pari passo con l’elezione diretta dei componenti della seconda Camera, mentre quello geometrico è associato alla loro elezione indiretta. La ragione di ciò va rinvenuta a parere di chi scrive, ancora una volta, nella particolare interazione della forma di governo con quella di Stato. In altri termini, se si opta per una forte applicazione della separazione dei poteri e quindi per un pieno e paritario coinvolgimento delle seconde camere nella funzione legislativa, è coerente stabilire che tutte le entità costituenti siano poste su di un piano di parità. Allorché, invece, il ruolo delle seconde camere diventa recessivo da questo punto di vista, in quanto esse non instaurano un formale rapporto di fiducia con l’esecutivo svolgendo quindi un ruolo minore all’interno della funzione legislativa, l’adozione del principio geometrico non crea un reale problema di disuguaglianza tra le entità costituenti nel processo di formazione della legge federale.

 

Come selezionare i componenti della seconda Camera? La “pregiudiziale” italiana

L’aspetto più complesso riguarda la scelta del criterio di selezione dei componenti delle seconde camere federali. Negli ultimi anni hanno occupato l’agenda politica due differenti proposte. La prima, del centrodestra, formulata all’interno del più ampio progetto di riforma della Parte seconda della Costituzione bocciata dal corpo elettorale in sede di referendum ai sensi dell’articolo 138 della Costituzione, prevedeva l’elezione diretta dei senatori. La seconda, del centrosinistra, conosciuta come bozza Violante e presentata alla Camera dei deputati nell’ottobre 2007, opta per l’elezione indiretta dei senatori, eletti in gran parte dai Consigli regionali al proprio interno e, in più limitata misura, dai Consigli delle autonomie locali.

Le principali esperienze federali tradizionali si strutturano, in effetti, intorno a questi due modelli: il primo, notoriamente, comprende gli Stati Uniti, la Svizzera e l’Australia, mentre il secondo si applica soprattutto alla Germania (il cui Bundesrat è formato da componenti provenienti dai governi dei Länder) e all’Austria (il cui Bundesrat è invece formato da componenti eletti dalle assemblee legislative dei Länder). Se la soluzione austriaca è quella che funziona peggio (secondo l’opinione pressoché unanime dei costituzionalisti e dei politologi austriaci), le altre due presentano pregi e difetti.

Esiste una soluzione, se non ideale, preferibile per l’Italia? In astratto, ciascun modello potrebbe essere adattato alla situazione italiana. In concreto la risposta dipende da una questione pregiudiziale, vale a dire stabilire se alla seconda Camera debbano avere accesso anche rappresentanti degli enti locali (oltre a quelli delle Regioni). Le opinioni sono divise tra chi osserva che non esistono seconde camere federali con la presenza di rappresentanti degli enti locali e chi ritiene la presenza degli enti locali un tratto caratteristico e ineliminabile del processo federale italiano e, più ampiamente, della storia d’Italia.

Al momento tutte le strade sono ancora aperte. Ciò che si può conclusivamente notare è che, se si decidesse di optare per una seconda Camera prettamente regionale (conformemente, del resto, a quanto dispone l’attuale articolo 117, comma 1 della Costituzione, che attribuisce la funzione legislativa solo a Stato e Regioni), il coinvolgimento degli enti locali potrebbe essere comunque assicurato attraverso il rafforzamento del sistema delle Conferenze. Nel caso in cui, invece, si ritenesse imprescindibile la presenza degli enti locali nella seconda Camera, le opzioni concrete si restringerebbero, residuando in concreto solo il modello misto dell’elezione indiretta prescelta dalla cosiddetta bozza Violante.

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