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Perché l'Europa ha fallito in Russia

Written by Fabrizio Tassinari Friday, 29 February 2008 11:28 Print

Dopo oltre un decennio di superficiale “europeizzazione” della Russia, l’Unione europea si ritrova oggi a trattare con un paese che è meno democratico, più ostile e orgogliosamente meno europeo. Le responsabilità di questo fallimento non sono solo di Bruxelles, ma la strategia europea nei confronti di Mosca continua a soffrire di profondi limiti istituzionali.

Nel corso del 2007, le relazioni fra Russia e Unione europea hanno probabilmente toccato il punto più basso dalla guerra in Cecenia nella seconda metà degli anni Novanta. Mosca ha provocato o reagito a dispute bilaterali di carattere economico, politico o militare con una buona parte dei paesi dell’UE. Il dibattito europeo sulla dipendenza energetica da fornitori esteri ha assunto toni sempre più allarmistici (seppur in grossa parte ingiustificati), anche e soprattutto a causa delle discutibili operazioni del monopolio russo Gazprom nei confronti di diversi membri dell’Unione. E Mosca ha assunto posizioni rigide, e in molti casi aprioristiche, su alcuni dei principali contenziosi che hanno animato la diplomazia internazionale degli ultimi mesi, dal Kosovo all’Iran. A Mosca si possono attribuire molte delle responsabilità per la situazione attuale. Il regime di Vladimir Putin si è progressivamente e deliberatamente allontanato da quel modello politico che l’Occidente definisce genericamente di democrazia liberale.

E ha accompagnato questa trasformazione in senso più “verticale”, “sovrano” e “gestito” (queste le definizioni coniate dal Cremlino) ad una politica estera più aggressiva verso i suoi vicini occidentali. Ciononostante, le ragioni più profonde dell’attuale incomunicabilità fra russi ed europei vanno probabilmente rintracciate nelle attese ottimistiche di questi ultimi. Molti in Europa si sono cullati per anni all’idea, per dirla con De Gaulle, di una Grande Europe dall’Atlantico agli Urali. La Russia, recitavano i communiqués, dev’essere incoraggiata ad avvicinarsi all’Europa perché ne è parte intrinseca e vitale. In realtà, il partenariato strategico fra Russia e UE è motivato dal fatto che le parti sono legate da un rapporto di interdipendenza di natura prevalentemente economica: la Russia è il principale fornitore energetico dell’Unione (circa un terzo del totale delle importazioni di gas naturale) e l’Europa è il principale partner economico di Mosca (circa il 25% delle importazioni e il 35% delle esportazioni). L’involuzione autocratica della Russia di Putin non ha fatto altro che palesare questa colpevole dissonanza fra retorica idealista e prassi realista della politica europea e acuire il senso di disorientamento dell’UE.

Come eravamo

Per comprendere appieno i gravi limiti dell’approccio europeo verso Mosca è necessaria una breve digressione. Le relazioni fra Unione europea e Russia sono infatti ancora formalmente basate su un Accordo di partenariato e cooperazione concluso nel 1994 (e operativo dal 1997). L’accordo fu negoziato da un’Europa e una Russia ben diverse da quelle che si presentano oggi sullo scacchiere internazionale. L’Unione era quella, appena uscita da Maastricht, di dodici Stati membri, molte ambizioni in campo internazionale e pochi strumenti per attuarle. La Russia stava attraversando la dolorosa transizione imposta da Boris Eltsin, caratterizzata da una relativa apertura al pluralismo e alla democrazia, ma anche da corruzione diffusa delle istituzioni e da “terapie d’urto” in campo economico, che avevano un impatto pesantissimo sulla popolazione. Non è quindi del tutto incomprensibile che le relazioni fra Bruxelles e Mosca fossero equiparate a quelle con gli altri paesi ex sovietici e animate dall’ambizione implicita di europeizzare la Russia. Tale è rimasta l’ispirazione della politica europea nel corso degli anni Novanta e in grossa parte durante il primo mandato di Putin. Nel 1999 l’Europa approvò una Strategia comune nei confronti della Russia (poi finita nel dimenticatoio alla sua scadenza nel 2004). Mosca rispose lo stesso anno con una Strategia di medio termine nei confronti dell’Europa (anch’essa praticamente accantonata, anche se formalmente valida fino al 2009). La Russia e l’Unione hanno approfondito le relazioni in regioni e settori di particolare interesse (per esempio, attraverso la Dimensione settentrionale e il dialogo energetico del 2000). E si sono accordate, nel 2005, su una road map per la creazione di spazi comuni in economia, sicurezza esterna, sicurezza interna e cultura.1

Le radici dell’attuale fallimento sono in questo senso da rintracciare in una struttura istituzionale e strategica che non corrisponde alla realtà delle relazioni bilaterali. Grazie al processo di allargamento, l’Europa si è trasformata in un mastodonte di mezzo miliardo di cittadini e ventisette stati membri. L’UE è diventata un’istituzione sempre più complessa e costantemente in fieri, ma anche un attore internazionale con legittime ambizioni globali, specialmente in quei paesi ex sovietici tradizionalmente nell’orbita geopolitica russa.

L’evoluzione russa è stata non meno spettacolare. Anche e soprattutto grazie alla crescita esponenziale del prezzo del greggio, Mosca è riemersa dalla decadenza e dal declino economico degli anni Novanta; ha ripagato i debiti accumulati nel primo decennio post sovietico e il PIL è cresciuto mediamente del 7% negli ultimi anni. Putin ha notoriamente accompagnato questa rinascita con una concentrazione dei poteri dello Stato. Questi risiedono ora tutti virtualmente nel Cremlino e nell’élite di ex colleghi dell’intelligence russa (i siloviki, letteralmente “uomini forti”) che ha accompagnato Putin a Mosca.2 Le autorità locali e regionali, alle quali Eltsin aveva consigliato di “attribuirsi tutta l’autonomia che fossero capaci di digerire”, sono oggi sotto il fermo controllo degli organi federali. Il Cremlino controlla, direttamente o indirettamente, gran parte dei media,3 e si è servito dell’esportazione di gas naturale come strumento geopolitico d’intimidazione verso i suoi vicini (famigerate, nel corso degli ultimi due anni, le controversie con, fra gli altri, Ucraina, Bielorussia e Lituania). Il paradosso, in altre parole, è che mentre l’assetto istituzionale delle relazioni euro-russe vorrebbe suggerire un avvicinamento graduale della Russia all’Europa, la cronaca degli ultimi anni racconta di un allontanamento inesorabile. Se l’Europa, come si sostiene oggi in diverse capitali europee, è davvero intenzionata a rivedere il paradigma delle proprie relazioni con la Russia, deve inevitabilmente affrontare le cause di questo paradosso.

Divide et impera

La più importante di queste è la storica divisione fra i paesi dell’Unione. Il frazionamento fra la posizione dei paesi “russofobi” (in particolare gli scandinavi e i nuovi Stati membri dell’Europa centrorientale) e quella più filorussa dei grandi paesi dell’Europa occidentale (non a caso i principali importatori di gas russo) si traduce invariabilmente in una cacofonia di voci e opinioni. A queste devono aggiungersi le posizioni delle istituzioni europee, e in particolare della Commissione e del Parlamento, la prima più tecnica e spesso frazionata nelle varie direzioni generali; più politico e, talvolta, polemico il secondo.

La Russia non ha mai fatto mistero di disdegnare i complessi itinerari burocratici che caratterizzano i processi decisionali nell’Unione (e in effetti, fatta eccezione per l’enorme ambasciata russa presso l’UE, la burocrazia di Mosca rimane inadeguata per numeri e competenze alla mole di lavoro che le relazioni bilaterali richiederebbero). Allo stesso tempo, Mosca si è dimostrata particolarmente abile nell’alimentare le divisioni interne all’Unione: la diplomazia russa ha tradizionalmente privilegiato rapporti bilaterali con i singoli Stati europei; ha messo alla prova la solidarietà interna all’Unione in occasione di diverse querelle con paesi quali la Polonia e la Gran Bretagna. E ha avanzato la richiesta (fortunatamente non ancora assecondata da Bruxelles) di un format bilaterale simile a quello del Consiglio NATO-Russia, nel quale Mosca siederebbe allo stesso tavolo con i rappresentanti di tutti paesi dell’UE, piuttosto che con quelli delle istituzioni comunitarie.

Detto questo, i contrasti interni all’Europa sottintendono un dibattito di carattere più squisitamente metodologico. Al di là delle distorsioni populiste in alcuni paesi dell’Europa centrale, quello che divide gli europei non è, infatti, cosa fare riguardo alla Russia, ma come farlo. Entrambi i campi nei quali l’UE è divisa si dichiarano favorevoli a una trasformazione interna della Russia in una direzione più democratica e pluralista. Ma i paesi più rigidi e intransigenti ritengono che, nella nuova Russia, questa trasformazione debba avviarsi solo attraverso una sorta di nuova politica del contenimento, adattata al XXI secolo: Mosca, ritengono i falchi, non può essere assecondata, l’appeasement non è una strategia; l’Europa dovrebbe limitare i rapporti bilaterali al minimo indispensabile (cioè alle importazioni di gas) e dare un segnale inequivocabile a paesi quali Ucraina, Georgia o Moldavia. I paesi più accondiscendenti, invece, insistono che una strategia di europeizzazione rimanga lo strumento principale per accompagnare le riforme politiche ed economiche in Russia; sostengono che si debbano mettere in conto le difficoltà enormi che presenta la transizione di un paese così vasto e storicamente complesso; e ritengono che l’Europa non possa permettersi di ritirarsi dal ruolo di interlocutore privilegiato di Mosca.4

Questa divergenza metodologica non rappresenta solamente una delle cause principali dell’immagine divisa e remissiva che l’Europa ha dato di sé nella storia recente delle sue relazioni con la Russia. Rivela anche la sfida strategica forse più importante che l’Europa si troverà a dover affrontare, non solo nei confronti di Mosca ma di tutti i suoi vicini ad Est e a Sud.

Il labirinto strategico

Nel corso dell’ultimo decennio Bruxelles ha tentato in diversi modi di rendere la sua tradizionale strategia d’attrazione e persuasione più efficace nei confronti di Mosca. Ha tentato di farlo in modo indiretto, ristrutturando la propria strategia verso i paesi dell’Europa orientale che oggi confinano con l’Unione. E lo ha fatto in modo più diretto, invitando la Russia a partecipare alle diverse iniziative europee di più ampio respiro regionale e multilaterale. La Dimensione settentrionale ha fornito uno strumento innovativo per includere la Russia, e in particolare le sue regioni nordoccidentali, in programmi di cooperazione transfrontaliera e regionale per la protezione ambientale, la cultura e le infrastrutture. E l’UE ha di recente avviato un progetto simile per la regione del Mar Nero, dove la lista di problemi comuni è più lunga e impegnativa (si va dalla cooperazione energetica ai conflitti irrisolti nel Caucaso), ma per i quali la partecipazione della Russia è imprescindibile.

Malgrado ciò, i limiti strategici dell’approccio europeo sono da rintracciare nell’impossibilità dell’UE di applicare nei confronti della Russia il suo strumento di politica estera più efficace: la cosiddetta “condizionalità”, ovvero lo spettro d’incentivi politici ed economici che dovrebbero incoraggiare le riforme in un determinato paese. Se la politica estera europea ha raggiunto un successo incontestabile nel corso dell’ultimo decennio, è stato il processo di allargamento degli anni Novanta, culminato con l’adesione dei paesi dell’Europa centrale nel 2004. L’adesione all’UE non è nient’altro che una delle applicazioni più dirette del meccanismo di condizionalità: i paesi candidati attuano le complesse riforme imposte da Bruxelles in cambio della prospettiva di diventare membri dell’Unione.

L’ambizione dell’UE di applicare questo stesso meccanismo anche ad altri paesi terzi, inclusa la Russia, è stata per molti versi frustrata dall’introspezione che ha caratterizzato il dibattito europeo dopo il fallimento del Trattato costituzionale. Con la firma del Trattato di Lisbona lo scorso dicembre, la crisi istituzionale europea sembra essere superata, ma l’Unione europea continua a rimanere fragile per ciò che concerne la sua abilità di guardare oltre i propri confini e forgiare una politica estera comune e visibile. All’origine di questa debolezza c’è il fatto che all’oneroso meccanismo della condizionalità proposto dall’UE non fa da contrappeso una proposta chiara, credibile e oggettivamente allettante qual era l’allargamento nel caso dell’Europa centrale. Le nubi che si addensano sull’adesione della Turchia e i risultati piuttosto miseri prodotti dalla nuova Politica europea di vicinato rappresentano gli esempi più lampanti di questa situazione. Lo stesso ragionamento varrebbe anche per la Russia, se non fosse che il deficit di credibilità dell’Unione è stato in questo caso aggravato dal rigurgito nazionalista del regime di Putin. Una politica della condizionalità era forse giustificata nei confronti della Russia indebolita degli anni Novanta, quella che, nelle parole dell’allora ministro degli Esteri Andrey Kozyrev: «vuole rialzarsi e diventare un normale membro della Comunità europea». Tale proposito è impensabile nella Russia di oggi e l’ambizione di Bruxelles di basare le relazioni con Mosca sull’acquis communautaire (il corpus legislativo dell’Unione) è sintomo di ingenuità più che di ottimismo: che la Russia pretenda (e ottenga) di essere considerata “alla pari” dell’UE è già da considerarsi una concessione generosa da parte dell’Europa, se si considera il peso oggettivo delle due economie.5 Che però, su questa base, Mosca rifiuti a priori le regole dell’Unione, crea un circolo vizioso e un pericoloso precedente per la politica estera europea.

Il pragmatismo possibile

Come da tradizione a Mosca, è difficile prevedere come si evolveranno gli equilibri interni dopo le elezioni presidenziali del prossimo marzo. Il delfino designato alla presidenza, il quarantaduenne Dimitri Medvedev, si è professato in passato liberale e liberista, ma il suo padrino rimarrà a tutti gli effetti Putin, che pare destinato a mantenere le leve del potere come primo ministro. Ciononostante, le transizioni hanno sempre costituito una fase particolarmente delicata nella politica russa e la diarchia che sembra profilarsi potrebbe rivelarsi nel lungo termine un’aggravante piuttosto che una garanzia di stabilità.

Dal futuro del Kosovo ai negoziati sul nuovo Accordo per un partenariato strategico, una serie di scelte fondamentali attendono l’Europa e la Russia nel 2008. Se i leader europei vorranno farsi trovare preparati, l’attuale fase di transizione costituisce una rara opportunità per rilanciare una discussione interna all’UE sui limiti e le possibilità della politica europea nei confronti della Russia.

Il primo di questi è sicuramente rappresentato dalla mancanza di coesione interna. Per rendere il suo messaggio politico più credibile, l’Europa dovrebbe sfruttare le opportunità offerte dal nuovo Trattato di Lisbona in materia di politica estera al fine di elaborare un fronte più omogeneo e compatto al suo interno. I ministri degli Esteri dell’Unione potrebbero a questo proposito ipotizzare una sorta di codice di condotta, anche informale, per coordinare la formulazione di una risposta dell’UE a Mosca, specialmente nel caso in cui dovessero emergere nuove situazioni di crisi fra la Russia e uno degli Stati membri. In secondo luogo, l’Europa potrebbe gradualmente ambire ad attrarre la Russia attraverso l’abbinamento di negoziati su questioni formalmente non correlate. L’esempio più interessante in questo senso rimane l’accordo del 2004 con il quale l’Unione diede il suo assenso all’entrata della Russia nell’Organizzazione mondiale del commercio (una delle principali priorità della politica economica russa)6 in cambio della ratifica della Duma russa del Protocollo di Kyoto sul cambiamento climatico (una delle priorità europee). I numerosi dialoghi in diversi settori nei quali la Russia e l’UE sono attualmente impegnati offrono diverse combinazioni in questo senso. Infine, nonostante le politiche relativamente accondiscendenti dell’UE e degli Stati Uniti, le responsabilità del regresso autocratico della Russia non possono attribuirsi all’Europa o all’Occidente. Per rilanciare il suo profilo diplomatico basato sulla centralità del diritto internazionale, l’Europa dovrebbe contrastare l’ostruzionismo del Cremlino attraverso quelle convenzioni e protocolli internazionali, siglati in ambito ONU e nel Consiglio d’Europa, concernenti per esempio diritti umani o protezione delle minoranze, che sono stati ratificati sia dalla Russia che dai paesi europei. Tale strategia non darebbe solo un senso più compiuto al vuoto riferimento ai valori comuni che oggi campeggia in testa ai comunicati congiunti rilasciati dopo i vertici bilaterali. Toccherebbe la Russia lì dove duole maggiormente, ovvero sul suo ritrovato prestigio internazionale. A prescindere da come si muoverà il nuovo inquilino del Cremlino, per l’Europa è giunto il momento di prendere atto che l’europeizzazione della Russia è uno scenario impraticabile nel breve e medio termine. Questo ridimensionamento non deve essere necessariamente interpretato come una sconfitta della strategia europea, se sarà accompagnato da un pragmatismo che l’Europa non è finora riuscita ad esprimere.

Pragmatismo, d’altra parte, è ciò che il Cremlino ha sempre dichiarato di volere dall’Europa; e sarebbe anche ciò che meno si aspetterebbe.

[1] Per un’analisi approfondita di questi documenti si veda M. Emerson, F. Tassinari, M. Vahl, A New Agreement between the EU and Russia: Why What and When?, CEPS Policy Brief, 103/2006, Bruxelles 2006.

[2] Un progetto condotto nel 2006 dal Centro per gli studi delle élite di Mosca ha studiato le biografie di 1.016 figure chiave del regime di Putin, concludendo che il 78% di questi hanno un passato nell’intelligence russa. P. Finn, In Russia, A Secretive Force Widens, in “Washington Post”, 12 dicembre 2006.

[3] La Russia occupa il 147esimo posto sui 168 paesi analizzati nel World Press Freedom Index, Reporters Without Borders, disponibile su www.rsf.org/rubrique.php3?id_ rubrique=639.

[4] Per una categorizzazione dettagliata delle diverse posizioni si veda M. Leonard, N. Popescu, A Power Audit of EURussia Relations, European Council on Foreign Relations, novembre 2007.

[5] Il prodotto interno lordo della Russia corrisponde a circa l’8% di quello dell’Unione europea. La proporzione è calcolata sulla base dei dati forniti dal World Factbook della CIA, disponibile su www.cia.gov/library/publications/the-worldfactbook/ print/rs.html.

[6] La Russia non è ad oggi ancora parte dell’OMC. I termini dell’accordo con l’UE sono rintracciabili nel sito ec.europa.eu/external_ relations/russia/intro/ip04_673.htm.

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