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La legge delega sul federalismo fiscale tra buone intenzioni e occasioni mancate

Written by Guido Rivosecchi Thursday, 02 July 2009 18:03 Print

Nonostante gli equivoci che a volte si annidano dietroil cosiddetto federalismo fiscale, la legge delega rappresenta un significativo tentativo di ripresa del processo di attuazione del Titolo V della Costituzione, caratterizzato da un procedimento sufficientemente equilibrato tra governo, Parlamento e autonomie territoriali. Rimane invece qualche perplessità rispetto al conseguimento di quella fondamentale funzione di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario che anche la Corte costituzionale ha individuato come premessa per l’effettiva attuazione dell’autonomia finanziaria degli enti territoriali.

La via italiana al federalismo fiscale

È stato messo in rilievo come la “via italiana” al cosiddetto federalismo fiscale sia spesso lastricata di equivoci, secondo i quali l’attuale distribuzione delle spese e delle imposte determinerebbe un drenaggio di risorse dal Nord al Mezzogiorno quando, in realtà, molto spesso l’analisi degli effettivi flussi finanziari smentisce questa vulgata,1 rendendo così assai più complessa la risoluzione delle tante questioni aperte nelle relazioni finanziarie tra i diversi livelli di governo, anche in rapporto alla prima parte della Costituzione e alla tutela dei diritti costituzionali.2

Appare comunque indubbia la centralità dei principi di responsabilità e di autonomia finanziaria degli enti territoriali nelle forme di Stato composto, misurando le relazioni intergovernative finanziarie il concreto spessore di ogni disegno autonomistico.3 La prospettiva comparativistica sembra ampiamente corroborare questo assunto, sia in riferimento agli Stati federali, sia agli Stati ad ampia autonomia regionale.4

In questo percorso, l’Italia registra un leggero ritardo (molto spesso sovrastimato), per responsabilità non tanto imputabili alla versione originaria dell’articolo 119 della Costituzione, quanto all’interpretazione che ne è stata fornita, in quanto già nel previgente Titolo V tale articolo riconosceva – seppur in forme diverse da quelle attuali – l’autonomia finanziaria delle Regioni. Tuttavia, la disposizione commisurava tale autonomia alle funzioni normali (ordinarie), che erano determinate dalla legge dello Stato. Tutto ciò finiva per innescare un circolo vizioso che faceva di quella regionale una finanza di carattere quasi integralmente derivato. I trasferimenti statali, per giunta, erano vincolati rispetto ai fini, quindi in gran parte slegati dall’effettiva dimensione quantitativa e qualitativa delle funzioni allocate ai diversi livelli di governo. Tutto questo è stato faticosamente superato nel corso degli anni, soprattutto con il decreto legislativo 56/00. Con questo provvedimento sono stati soppressi gran parte dei trasferimenti dello Stato alle Regioni, sostituiti da un aumento dell’addizionale sulla benzina, dell’addizionale IRPEF e da una compartecipazione al gettito dell’IVA, attraverso l’innesco di meccanismi di fiscalità regionale. Si era così aperto un processo che intendeva condurre ad un consistente decentramento di quote di spesa e di tributi.

Il legislatore tra articolo 119 della Costituzione e giurisprudenza costituzionale

Della necessità di un sostanziale riallineamento rispetto alle forme di finanza territoriale degli Stati composti sembrò essere consapevole anche il legislatore costituzionale del 2001 che, nel riformare l’articolo 119, venne a costituzionalizzare principi innovativi: dalla responsabilità finanziaria degli enti territoriali al riconoscimento della loro autonomia sul lato dell’entrata e su quello della spesa, ai principi cooperativi, solidaristici e di perequazione. Ciascun ente territoriale è ora chiamato all’autosufficienza finanziaria attraverso tre canali: tributi propri, compartecipazione al gettito di tributi erariali riscontrabili sul territorio secondo il principio della territorialità dell’imposta – il principio maggiormente innovativo, sotto il profilo del federalismo fiscale – e perequazione. Le tre componenti devono coprire integralmente le spese che ciascun ente territoriale è chiamato a sostenere, secondo il fondamentale e innovativo principio del finanziamento integrale delle funzioni.

L’articolo 119 appare, tra l’altro, come una delle poche disposizioni della seconda parte della Costituzione ampiamente condivisa dalle forze politiche – mai messa in discussione dai numerosi progetti di revisione della seconda parte della Costituzione che si sono susseguiti dal 2001 ad oggi – ma che, delineando un modello “aperto” di finanza territoriale, necessita dell’attuazione da parte del legislatore. Esso, infatti, sia pure in un’interpretazione strettamente connessa agli articoli 117 e 118, costituisce il terreno privilegiato per misurare l’effettivo superamento di quel “culto per l’uniformità” che, proprio a partire dalla finanza regionale e locale, ha costantemente ispirato l’attuazione del vecchio e, almeno sinora, anche del nuovo Titolo V.5

All’autonomia finanziaria predicata per tutti i livelli di governo dall’articolo 119, comma 1 corrisponde però una differenziata potestà normativa: potestà legislativa esclusiva dello Stato (articolo 117, comma 2, lettera e, sul «sistema tributario e contabile dello Stato» e sulla «perequazione delle risorse finanziarie »), potestà concorrente regionale (articolo 117, comma 3 sull’«armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario ») e potestà regolamentare degli enti locali, sia pure con tutti i limiti indicati dalla giurisprudenza costituzionale, che ha negato che la disciplina del sistema tributario degli enti locali spetti alla potestà legislativa residuale delle Regioni.6 Di fronte a questa scissione tra potestà impositiva propria di ciascun livello di governo e differenziata potestà legislativa, la Corte costituzionale ha individuato nella legge generale di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario la precondizione per poter procedere all’attuazione del disegno autonomistico. In altre parole, nell’inerzia del legislatore, la giurisprudenza costituzionale – sia sul lato dell’entrata, sia su quello della spesa – ha preservato quelle imprescindibili istanze di unità e garantito quella fondamentale funzione di coordinamento, anche al prezzo, a volte, di comprimere l’autonomia finanziaria degli enti territoriali e di avvalorare, in talune circostanze, una concezione statalista del coordinamento finanziario.7

Tale giurisprudenza “restrittiva” si spiega alla luce della necessità di compensare il vuoto determinato dalla mancanza della legge generale di coordinamento, che il legislatore intende oggi colmare.

 

Profili metodologici e di costituzionalità della delega legislativa

Che poi questo obiettivo sia effettivamente conseguito dalla legge 42/09 è cosa tutta da verificare.

Sul piano del metodo, pare comunque difficile poter ancora lamentare una tendenziale marginalizzazione delle assemblee elettive e del sistema delle autonomie territoriali nel processo di riforma, che caratterizzava invece la versione originaria del disegno di legge del governo, soprattutto sotto il profilo della mancanza di adeguate garanzie per il Parlamento nel procedimento di delegazione.8

L’istituzione della Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale, la previsione di inediti meccanismi di raccordo con i Consigli regionali e con la Conferenza unificata – frutto di emendamenti approvati dalla Camera dei deputati – rappresentano indubbiamente significativi tentativi di reinserimento delle assemblee elettive e degli enti territoriali nel circuito di elaborazione e attuazione della riforma. Tanto le prime quanto i secondi paiono ora sufficientemente tutelati e coinvolti nel processo riformatore dai limiti ulteriori alla delegazione legislativa, sia sotto forma di pareri parlamentari sia attraverso l’intesa in sede di Conferenza unificata, che configurano innovative forme di aggravamento procedurale per il governo nell’approvazione dei decreti legislativi.9

Ciononostante, rimane qualche perplessità, a partire dalla configurazione della Commissione parlamentare come sede “mista”, in quanto affiancata dal Comitato dei rappresentanti delle autonomie territoriali. Trattandosi – per lo meno per lo svolgimento di determinate funzioni – di un collegio composto sia da parlamentari sia da rappresentanti degli enti territoriali, ci si potrebbe chiedere perché non sia stata utilizzata la Commissione parlamentare per le questioni regionali, nella versione integrata ex articolo 11 della legge costituzionale 3/01. Si tratta di una sede di raccordo già esistente, alla quale la norma costituzionale già attribuirebbe una competenza per materia con esplicito riferimento all’articolo 119 della Costituzione, che avrebbe potuto essere ampliata in riferimento agli schemi di decreto legislativo, prevedendo – qualora si tema l’aggravamento procedurale che comporterebbe il parere negativo della Commissione nel procedimento legislativo – che, in caso di accordo in Conferenza, potrebbe essere superato l’eventuale parere negativo della Commissione stessa.

In secondo luogo, gli articoli 4 e 5 della legge 42/09 attribuiscono rilevanti funzioni di coordinamento della finanza pubblica ad apposite commissioni di monitoraggio (in via temporanea, alla Commissione paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale, e, in via definitiva, alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica), che sembrano inscriversi – sia pure in maniera particolare – nel sistema delle Conferenze, con qualche rischio di una parziale marginalizzazione del Parlamento, dei Consigli regionali e, per certi versi, della stessa Corte dei conti (specie per come sono state recentemente valorizzate, anche nella giurisprudenza costituzionale, talune funzioni di controllo rispetto alle esigenze di coordinamento della finanza pubblica).10 Quanto ai caratteri della delega, i principi e i criteri direttivi appaiono sufficientemente articolati, ma probabilmente ancora troppo aperti, lasciando larghi spazi di intervento al governo, soprattutto rispetto a quanto previsto dall’articolo 119 della Costituzione.

In primo luogo, la legge prevede forme differenziate di finanziamento delle funzioni non soltanto tra livelli di governo (Regioni, Province e Comuni), ma anche rispetto alle tipologie di spesa di ciascun livello di governo. Anche se, da questo punto di vista, il provvedimento è notevolmente migliorato nel passaggio alla Camera, continuano a distinguersi, da una parte, le funzioni concernenti i livelli essenziali delle prestazioni relative ai diritti civili e sociali, con particolare riguardo ai comparti sanità, assistenza e istruzione, a cui sono aggiunti, per gli enti locali, il trasporto locale e le funzioni fondamentali, e, dall’altra, le altre funzioni, per le quali non è garantito l’integrale finanziamento.

È tra l’altro presumibile che, in contrasto con la logica dell’articolo 117, comma 2, lettera m, della Costituzione si registrerà una forte spinta degli enti territoriali per il riconoscimento di gran parte delle loro funzioni come riconducibili ai livelli essenziali delle prestazioni, in quanto soltanto per questi ultimi sembrerebbe effettivamente garantita la copertura finanziaria. Infine, per quanto riguarda il fondamentale principio di riequilibrio della perequazione,11 la legge prevede meccanismi differenziati tra Regioni ed enti locali, rispetto ai quali continua a destare parecchie perplessità la scelta di introdurre forme di perequazione parziale, previste per le funzioni non relative ai livelli essenziali delle prestazioni, che potrebbero non garantire il finanziamento integrale delle funzioni.

 

Il mancato coordinamento della finanza pubblica delle Regioni a statuto speciale

Tra gli ulteriori nodi critici del progetto rispetto alle finalità di coordinamento della finanza pubblica, sembra necessario sottolineare la questione relativa alla finanza delle Regioni a statuto speciale. Sul punto, l’articolo 27, comma 1 della legge 42/09 si limita a prevedere che le Regioni a statuto speciale e le Province autonome «concorrono al conseguimento degli obiettivi di perequazione e di solidarietà», nonché «al patto di stabilità interno», «secondo criteri e modalità stabiliti da norme di attuazione dei rispettivi statuti». Non è molto, a fronte di un andamento dei flussi finanziari delle Regioni a statuto speciale che mostra chiaramente il mancato rispetto del principio della correlazione tra le funzioni svolte e le risorse loro attribuite (che l’articolo 119 della Costituzione afferma, invece, per tutti gli enti territoriali) e, anzi, evidenzia, in taluni casi, meccanismi di finanziamento correlati a percentuali a volte superiori al 100% dei tributi accertati sui rispettivi territori.

In definitiva, appare quindi discutibile che, a fronte delle istanze generali di coordinamento della finanza pubblica affermate dall’articolo 119, le Regioni a statuto speciale continuino a fruire di forme di fiscalità “ultraprivilegiate”, purtroppo anche recentemente avallate dalla Corte costituzionale, che tuttora distingue tra principi fondamentali della materia «coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario», da un lato, e principi generali, dall’altro, rendendo opponibili al legislatore speciale soltanto questi ultimi.12

 

Un altro nodo critico: la potestà impositiva degli enti locali

Guardando alla potestà impositiva degli enti locali, la legge 42/09 sembra configurare una posizione sostanzialmente subordinata di Comuni e Province rispetto all’esercizio della potestà tributaria. Ciò riflette, in parte, il consolidato orientamento della giurisprudenza costituzionale sopra richiamata. Tutto questo era però giustificato dalla mancanza della legge generale di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. È quindi discutibile che un’analoga lettura venga riproposta nella legge che dovrebbe colmare il vuoto normativo tanto lamentato dalla Corte costituzionale.

Da questo punto di vista, la legge, per lo meno parte di essa, sembra palesare una certa diffidenza nei confronti dei Comuni nell’amministrazione delle tasse soprattutto nel momento in cui si discute della possibilità di istituire un grande tributo immobiliare (in sostituzione dell’ICI). Sotto questo profilo, proprio nella legge delega sul federalismo fiscale avrebbe probabilmente avuto senso inserire qualche riferimento a possibili cespiti da attribuire agli enti locali, che – specie quelli di piccole dimensioni – possono garantire un controllo del territorio più capillare rispetto a quello dello Stato. Pur tenendo fermo il principio dell’invarianza complessiva della pressione fiscale, si riscontrano settori in cui la legge sarebbe potuta intervenire favorendo forme di potestà impositiva comunale: si pensi ai settori del piccolo commercio, dell’artigianato, delle locazioni immobiliari tra privati.

 

Coordinamento della finanza pubblica e armonizzazione delle procedure contabili

C’è infine un aspetto centrale che riguarda il coordinamento della finanza pubblica: la legge di delega avrebbe potuto costituire una straordinaria occasione per giungere ad una compiuta armonizzazione delle procedure contabili tra i vari livelli di governo, in maniera tale da disporre di dati certi sulla finanza regionale e locale nel quadro dei vincoli europei al governo dei conti pubblici e delle norme comunitarie di contabilità.13

Il processo di coordinamento della finanza pubblica dovrebbe infatti necessariamente partire dalla preventiva costruzione di strumenti di misurazione e di informazione dei dati finanziari e tributari che siano effettivamente omogenei tra i diversi livelli territoriali, in grado di garantire un adeguato standard di trasparenza in merito ai processi di prelievo e di trasferimento di risorse finanziarie,14 e che vedano, soprattutto, una qualche forma di accordo anche con il Parlamento e con i Consigli regionali, senza rimanere appannaggio soltanto del ministero dell’Economia e degli organi di raccordo degli esecutivi.15

Da questo punto di vista, destano perplessità recenti iniziative legislative che avranno presumibilmente pesanti riflessi sullo stesso processo di attuazione della riforma sul federalismo fiscale, anche alla luce di rinvii espressamente previsti dal legislatore. Si segnala, in particolare, un disegno di legge di iniziativa del Popolo delle Libertà pendente davanti alla Commissione bilancio del Senato,16 di riforma della legge di contabilità e di delega al governo in materia di adeguamento dei sistemi contabili, perequazione delle risorse, efficacia della spesa e potenziamento del sistema dei controlli. Da un lato, il provvedimento esprime il condivisibile tentativo di armonizzazione dei sistemi di contabilità sulla base dei criteri della normativa comunitaria (a partire dal cosiddetto SEC95), prevedendo espressamente forme di coordinamento con la riforma sul federalismo fiscale. Dall’altro, però, oltre a porre principi e criteri direttivi che – a quanto sembra – dovrebbero valere anche per i decreti attuativi della legge delega 42/09 sul federalismo fiscale,17 disegnando una procedura in forte odore di incostituzionalità, il disegno di legge sembrerebbe soprattutto confermare una visione sostanzialmente “statalista” del coordinamento della finanza pubblica Esso parrebbe infatti limitare sia la potestà legislativa concorrente delle Regioni vigente in materia ai sensi dell’articolo 117, comma 3 della Costituzione, sia la facoltà di Regioni ed enti locali di determinare i propri obiettivi di bilancio18 – secondo quanto comporterebbero i principi di autonomia e responsabilità finanziaria di cui all’articolo 119 della Costituzione – rimessi invece alla “Decisione quadro di finanza pubblica” (che dovrebbe sostituire il Documento di programmazione economico-finanziaria) e ai mutevoli obiettivi delle manovre annuali di bilancio (in definitiva, allo Stato come decisore di ultima istanza sulla potestà tributaria e, soprattutto, come pagatore di ultima istanza). In conclusione, la legge 42/09 rappresenta indubbiamente un significativo tentativo di restituzione a governo e Parlamento della funzione di attuazione del Titolo V della Costituzione, lasciata, dal 2001 ad oggi, in via quasi esclusiva alla Corte costituzionale. Tuttavia, permangono ancora dei nodi critici rispetto alla necessità di assicurare quella funzione generale di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario che costituisce il presupposto – secondo la stessa giurisprudenza costituzionale che ha tanto sollecitato il legislatore – per conseguire l’effettivo sdoganamento dell’autonomia finanziaria regionale e locale.

Resta soprattutto qualche dubbio che questa legge non si configuri come l’ultimo tassello di quella «logica del paravento»,19 che ha troppo spesso ispirato riforme apparentemente finalizzate all’autonomia e al decentramento e sostanzialmente mosse da disegni centralistici,20 rivelando il legislatore, dietro le mentite spoglie di un impianto federalista, una concezione ancora statocentrica del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario.


[1] G. Pisauro, Federalismo fiscale, questione settentrionale e questione meridionale, in “Italianieuropei”, 1/2009, p. 73 sgg.

[2] C. De Fiores, Note critiche sul federalismo fiscale, in “costituzionalismo.it”, 11 febbraio 2009.

[3] Per un approfondimento cfr. G. Rivosecchi, Le relazioni intergovernative finanziarie tra riforme a Costituzione invariata e revisione del Titolo V, in E. Rozo Acuña (a cura di), Lo Stato e le autonomie. Le regioni nel nuovo Titolo V della Costituzione. L’esperienza italiana a confronto con altri paesi, Giappichelli, Torino 2003, p. 217 sgg.

[4] R. Bifulco, Le relazioni intergovernative finanziarie negli Stati composti tra Costituzione, politiche costituzionali e politiche di maggioranza, in V. Atripaldi, R. Bifulco (a cura di), Federalismi fiscali e Costituzioni, Giappichelli, Torino 2001.

[5] C. Pinelli, Del culto per l’uniformità in Italia. Il caso della finanza regionale, in Studi in onore di Manlio Mazziotti di Celso, vol. II, CEDAM, Padova 1995, p. 391 sgg.

[6] Cfr., ad esempio, la sentenza della Corte costituzionale 296/03.

[7] Cfr., sotto diversi profili, le sentenze della Corte costituzionale 296/03; 37/04; 162/07; 102/08; 289/08. Sul punto, da ultimo, A. Brancasi, Continua l’inarrestabile cammino verso una concezione statalista del coordinamento finanziario, in “Le Regioni”, 6/2008, pp. 1235-38.

[8] Sul punto, Rivosecchi, Il disegno di legge sul federalismo fiscale, in “i Quaderni di Italianieuropei”, 1/2009, pp. 219-30, in particolare p. 224 sgg.

[9] Cfr. articolo 2, commi 3-5, e articolo 3 della legge 42/09.

[10] Cfr. sentenza Corte costituzionale 179/07.

[11] Su cui si veda ora F. Covino, La perequazione finanziaria nella Costituzione, Jovene, Napoli 2008.

[12] Cfr. sentenza Corte costituzionale 102/08.

[13] Per un approfondimento, Rivosecchi, L’indirizzo politico finanziario tra Costituzione italiana e vincoli europei, CEDAM, Padova 2007, specialmente p. 388 sgg.

[14] In questa prospettiva, si veda la proposta di Astrid per il passaggio dalla “contabilità dello Stato” alla “contabilità della Repubblica”, in A. Manzella, F. Bassanini (a cura di), Per far funzionare il Parlamento. Quarantaquattro modeste proposte, Il Mulino, Bologna 2007, p. 125 sgg.

[15] Rivosecchi, Consigli regionali e raccordi intergovernativi, Relazione al convegno “Nuove regole per nuovi Consigli regionali”, Roma, 4 maggio 2009.

[16] XVI legislatura, A.S. 1397.

[17] XVI legislatura, A.S. 1397, articolo 4, comma 2.

[18] XVI legislatura, A.S. 1397, articolo 4.

[19] Per parafrasare L. Meldolesi, Il nuovo arriva dal Sud. Una politica economica per il federalismo, Marsilio, Venezia 2009, p. 73 sgg.

[20] Se lo chiede, sia pure in riferimento all’originario disegno di legge del governo, anche R. Bin, Che ha di federale il “federalismo fiscale”?, in “Quaderni costituzionali”, 1/2009, pp. 127-30.

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