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Neoriformismo e governo del territorio: la questione dell'edilizia sociale

Written by Riccardo Conti Thursday, 02 July 2009 17:55 Print

La questione dell’edilizia sociale deve essere considerata una tematica centrale nel governo del territorio, non una problematica settoriale e residuale. Con il Piano casa la destra italiana ha mascherato un provvedimento di deregolamentazione urbanistica evocativo di un modello di sviluppo “mattoneinfrastrutture” destinato al variegato popolo delle villette e dell’edilizia borderline. L’edilizia sociale non può essere considerata qualcosa in più rispetto ai dimensionamenti, ma una dotazione territoriale, secondo la definizione che se ne dà in sede europea. È necessario recuperare l’edilizia pubblica, ma soprattutto è indispensabile un programma coraggioso di affitti low cost.

Un approccio unitario per lo sviluppo, la conservazione attiva, la coesione sociale

Dopo la crisi dei mutui subprime appare evidente che i problemi dell’edilizia non possono essere affrontati in forme decontestualizzate. La domanda è: quale edilizia, di quale livello tecnologico e organizzativo, con quale intreccio con la finanza, in quale rapporto con il contesto economico, sociale, territoriale? Ciò vale in particolare per l’edilizia residenziale sociale.

A chi scrive queste brevi considerazioni sembra cruciale affrontare il problema dal punto di vista del territorio. Ormai si parla di governo del territorio nel Titolo V della Costituzione e in una quantità notevole di leggi e atti regionali. Il concetto di governo del territorio allude ad una nuova urbanistica o, per dirla con Campos Venuti, «ad una nuova stagione di riformismo urbanistico».

Nell’ambito della cultura della sostenibilità si è manifestata un’attenzione politica, e non solo specialistica, ai temi delle risorse del territorio e di una “cultura del limite”; ciò ha influenzato in profondità la pratica urbanistica. Nel dibattito sulla piccola impresa e sui sistemi territoriali si è data del territorio anche una lettura socioeconomica, il luogo dove le relazioni economico- sociali si intrecciano e danno vita a esperimenti autonomi di sviluppo: uno sviluppo locale in grado di formare nuovi ponti fra Stato e mercato, come ha scritto Arnaldo Bagnasco.

L’esperienza della Regione Toscana suggerisce che un approccio unitario ai problemi della tutela e dello sviluppo è un terreno elettivo per un neoriformismo che proponga risposte a quesiti irrisolti: recuperando e dando un nuovo valore, moderno e attuale, alla parola “piano”; introducendo una nuova declinazione dei rapporti pubblico- privato; dando un’importanza cruciale, politica e operativa, a politiche di contrasto alla rendita, come di valorizzazione del grande patrimonio artistico, culturale e paesistico dell’Italia; dando infine rilievo strategico a politiche per gli affitti.

Niente è più lontano dall’esperienza toscana della riduzione estrema, evidentissima nell’azione del governo nazionale, di questa complessa e delicata problematica territoriale alla sola edilizia, attività che è certamente cruciale in tempi di cattivissima congiuntura ed è decisiva per dare qualità alle nostre città (è di grande suggestione, a questo proposito, lo stimolo posto da Ruffolo di superare il divorzio tra architettura e paesaggio); ma che, se diviene autoreferenziale, può produrre impatti ambientali – ed economici – molto rischiosi e talvolta devastanti. Una cosa è infatti stimolare i settori economici, una cosa è puntare su un modello di sviluppo “mattone- infrastrutture” che porterebbe l’Italia a scivolare più in basso nella divisione internazionale del lavoro, proprio in un periodo in cui sarebbe invece necessario coniugare politiche per uscire dalla crisi e politiche di innalzamento del livello tecnologico, della qualità industriale, della formazione, della conoscenza.

Nella recente vicenda della legge sulla congiuntura edilizia per ristrutturazioni semplificate e straordinarie, è stato possibile far valere, come concreto terreno di azione, un contesto pianificato fatto di edifici classificati, di centri storici riconosciuti e di aree di pregio delimitate. Una pratica di governo fondata su una linea di conservazione attiva (il Piano di indirizzo territoriale della Regione Toscana diventa proprio in questi giorni piano paesistico attuando il Codice del paesaggio) ha dunque potuto mostrare il suo volto operativo.

Esiste un popolo delle villette che è fatto anche di lavoratori, di risparmiatori, di cittadini che sono con il centrosinistra, ed esiste un’area produttiva legata all’edilizia e nata ai margini del boom degli anni Novanta, quel boom che non è stato solo un episodio italiano, come dimostra la vicenda dei mutui subprime, ma un caso di grande complessità finanziaria, di orientamento delle risorse e che ha visto in campo players internazionali di grande spessore.

Ad un certo momento la casa, che è il principale valore d’uso per le persone, è diventata uno dei valori di scambio più pregiati nei grandi mercati finanziari, da incentivare e sostenere in ogni modo, appunto come valore di scambio, non come valore d’uso. A questo mondo variegato, al popolo delle villette e dell’edilizia borderline, si è rivolto con indubbio successo mediatico Berlusconi, proponendo un modello di deregolamentazione totale delle città e del territorio. La proposta di Berlusconi è stata qualcosa di più di uno spot: si è trattato, in qualche modo, di uno stimolo alla formazione di mercati speculativi, magari marginali ma incontrollabili (diverse agenzie immobiliari già chiedevano «vendici il tuo 20%»), funzionale al consolidamento del blocco sociale su cui fondare le proprie fortune future.

Bisognerebbe prestare attenzione, perché da qualche parte giace una proposta di legge delega, che è stata presentata dal governo alle Regioni, è stata poi respinta al mittente e sembra ora scomparsa nel nulla. La sua approvazione parlamentare avrebbe effetti devastanti, come e più del famigerato decreto originario di Berlusconi.

Le Regioni hanno reagito in maniera intelligente e con un approccio unitario, consapevoli che c’è una congiuntura e c’è un territorio.

A tal proposito è opportuno sottolineare che una sinistra che lascia a Berlusconi il tema dei muratori che perdono il posto di lavoro è una sinistra debole, sia per quanto riguarda la sua moderna identità sia in termini di prospettive. Se la destra sollecita un suo blocco, o pezzi di un suo blocco sociale, la sinistra non può scadere nel politicismo mediatico e ignorare che ogni politica ha i propri referenti sociali. Nel suo intervento al congresso di scioglimento dei DS a Firenze, Massimo D’Alema individuò nel lavoro, nella cultura e nell’impresa l’asse della sinistra di domani. Condividendo questa impostazione, la proposta della sinistra non può che essere rivolta simultaneamente a chi lavora, a chi fa cultura e a chi fa impresa.

Proprio tenendo in mente la suddetta impostazione sono nati l’accordo fra le Regioni e lo Stato e, soprattutto, la legge regionale toscana, anche se con un evidente paradosso: questa è già stata approvata e presto cominceranno ad arrivare le prime denunce di inizio attività, funzionali allo stimolo della congiuntura. Ma il governo Berlusconi arranca, non riuscendo a formulare il decreto di semplificazione che le Regioni hanno posto come prioritario rispetto alle materie statali che si affastellano sulle politiche di sviluppo, con effetti spesso di reciproca interdizione e comunque di appesantimento burocratico dei processi.

Questo paradosso è qui presentato non per motivi difensivi. È stata fatta una buona legge, che è stata tempestiva per quanto riguarda gli effetti che realisticamente potrà avere sulla congiuntura, attenta alla coerenza con i piani urbanistici, tesa a sollecitare interventi di riqualificazione urbana ed energetica e decisa nello scongiurare fenomeni di speculazione immobiliare. Al termine dei diciotto mesi di vigenza del regime straordinario parallelo, ma non in contrasto con il regime urbanistico regionale, sarà possibile tirare le somme. E si potrà valutare, allora, se sia il caso di rendere ordinarie premialità “più ragionate”, soprattutto per quel che riguarda processi di sostituzione edilizia e di riqualificazione urbana.

La semplificazione è un tema di primaria importanza. Conciliare i due termini della questione, piano e semplificazione, è una sfida essenziale per il neoriformismo. Non ci si può infatti identificare con coloro che ritardano, che ostacolano senza proporre. È forse opportuno porre la questione anche su una dimensione politica più generale: non sembra, infatti, che mettere in risalto come una buona politica riformista possa avere tempi d’attuazione molto più rapidi del decisionismo populistico di Berlusconi sia una questione esclusivamente regionale.

Ci sono parole chiave del neoriformismo che non sono esclusiva di una sola Regione, ma che devono essere congiunte con grandi iniziative politiche nazionali, parlamentari, culturali.

Si pensi in primo luogo alla concorrenza per il mercato, cioè al piano pubblico che si realizza con progetti privati, come ha scritto a suo tempo Romano Viviani. Ci si riferisce qui all’inserimento di nuovi meccanismi competitivi e di contendibilità delle politiche di trasformazione (come l’avviso pubblico) che si rendono possibili laddove non c’è più il tradizionale piano regolatore (essendo stato sostituito dal piano strutturale e strategico da una parte e dal programma operativo dall’altra) e che offrono un’opportunità straordinaria di contrasto alla rendita: piani urbanistici che abbiano decorrenza quinquennale, alla fine dei quali, nel momento in cui decadono i vincoli pubblici, scadono i diritti edificatori non esercitati. È importante sottolineare il concetto di concorrenza per il mercato in quanto non si tratta di affidare ai privati la composizione di un piano, ma di avere clusters di progetti di cui poter disporre per preparare il piano pubblico in un rapporto diretto e trasparente con gli investitori privati. Si deve però fare attenzione, con gli investitori privati prima che con i detentori di rendite, intervenendo a spostare verso il reddito e non verso la valorizzazione immobiliare la finalizzazione della politica urbanistica. Per arrivare a ciò è necessario una riforma che non può essere delegata alle sole Regioni e alle loro pur ragguardevoli esperienze. È poi urgente rompere gli indugi e far emergere la centralità delle politiche di perequazione urbanistica e territoriale. Non sono condivisibili quelle proposte che fanno della perequazione dei diritti edificatori uno strumento svincolato dal piano urbanistico. C’è chi pone il tema in termini di commercializzazione dei diritti edificatori affidata all’iniziativa privata: ciò equivarrebbe ad alimentare le impostazioni populistiche e deregolamentatrici con la creazione di mercati di “titoli urbanistici potenzialmente tossici”, che costituirebbero un terreno di incursione per la finanza creativa. Sarebbe necessario, al contrario, rendere possibile per il pianificatore – in un sistema di certezza di diritto e di norme e in presenza di riforme nazionali e leggi regionali – l’organizzazione, attraverso il piano, dello scambio dei diritti edificatori e la formulazione di politiche di compensazione verso il pubblico, che permettano di riacquisire demanio e aree per gli interventi (oggi, ad esempio, si espropria ormai a prezzo di mercato per costruire una scuola). Secondo l’Istituto nazionale di urbanistica i piani dovrebbero prevedere la possibilità di spostare i diritti edificatori da un’area ad un’altra, al fine di favorire processi di riqualificazione urbana, di sostituzione di funzioni, di demolizione e ricostruzione e per dare la possibilità di vincolare questo scambio di diritti edificatori ad effettivi episodi di trasformazione e riqualificazione urbana pianificati. Affrontare il tema dell’edilizia sociale senza disporre di questi strumenti è assai faticoso: non è possibile l’esproprio, non esistono demani pubblici, lo scambio con i costruttori è sempre sfavorevole al pubblico e si rischia di far edificare troppo per ottenere poco. Gli alloggi sociali, secondo la definizione che se ne dà in sede europea, dovrebbero essere una dotazione territoriale: è questa un’altra riforma da mettere a punto, collegandola a precise linee di dimensionamento dei piani operativi. Questo significa ovviamente che l’edilizia sociale non è qualcosa da considerare in più rispetto ai dimensionamenti, ma il requisito, insieme alle altre dotazioni territoriali, di un’urbanistica moderna ed efficiente, orientata ai bi sogni sociali e a rapporti pubblico-privato nel senso di un’alleanza fra il “meglio del pubblico e il meglio del privato”. Sarebbe questo un modo coerente di interpretare quella strategia di cui si scriveva prima e a che aveva nella cultura, nel lavoro e nell’impresa il suo asse di riferimento.

Lo “spot” berlusconiano è stato erroneamente chiamato Piano casa. Nemmeno la legge toscana può essere definita un “piano casa”. Si tratta di una strategia per il rilancio dell’edilizia e per favorire fenomeni di qualificazione urbana. Il vero “piano casa” deve ancora venire. Stupisce dunque come, senza che siano stati varati finanziamenti, considerata la sospensione di quelli che il governo Prodi aveva a suo tempo stanziato, possa accadere che tutta l’Italia discuta di un fantomatico Piano casa. Il prossimo luglio la Regione Toscana varerà anche un “piano casa” che, si spera, mirerà al recupero dell’edilizia pubblica, allo sviluppo di grandi programmi di manutenzione e soprattutto alla definizione di un programma coraggioso di affitti low cost.

La politica della casa non può riprodurre infatti il meccanismo degli ultimi decenni, in sostanza quello affermatosi dopo il Piano Fanfani, forse l’ultimo piano con un’alta valenza riformista. Dopo il Piano Fanfani la politica della casa è stata infatti incentrata sulle azioni per favorire l’acquisto: oggi più dell’80% delle famiglie possiede un’abitazione e il ruolo dell’edilizia sociale è assolutamente residuale. Questo fenomeno è il frutto del modello perseguito dalla Democrazia Cristiana, perché funzionale anche all’aggregazione del blocco sociale di quel partito. Su quel modello si è abbattuto un boom edilizio, che ha popolato di villette le pianure e, purtroppo, anche le pendici di alcune colline toscane. L’Italia è il paese occidentale con il minor numero di case in affitto. Edilizia sociale significa quindi favorire un mercato sociale dell’affitto: ritorna qui la questione della concorrenza ed emerge il problema di favorire i fenomeni di dinamizzazione e di mobilità.

Non è in linea di principio sbagliato costruire un piano in più della casa quando un figlio cresce. La legge toscana prevede l’ampliamento del 20%. Né ci può essere preclusione ideologica verso la casa di proprietà. Ma sono ormai noti i dati secondo i quali i ragazzi italiani, specie se maschi, lasciano la casa dei genitori solo dopo i trent’anni, mentre i loro coetanei europei lo fanno dieci, quindici anni prima. Il radicamento alla propria realtà locale è certamente un valore, ma, come ha più volte sottolineato Massimo Morisi, sono preoccupanti i dati che emergono dalle statistiche e dai sondaggi relativi all’eccessivo attaccamento dei giovani toscani alle proprie radici. In una società della conoscenza, fatta di mobilità, di interscambi, di progetti Erasmus, la risposta alle esigenze dei ragazzi, degli studenti e dei lavoratori fuori sede, degli immigrati, dovrebbe stare nell’attuazione di politiche per l’affitto sociale. L’alloggio sociale deve essere un punto di riferimento proprio per questa società dinamica, che include tanto il bisogno estremo (quello degli emarginati), quanto quella parte della società che qualcuno definisce grigia, che non è presa in considerazione dalle provvidenze dell’edilizia residenziale pubblica, che fatica ad accedere alla proprietà e al mercato degli affitti. È forse giusto chiedere ai giovani che vogliono rendersi indipendenti, al momento in cui si sposano o comunque quando mettono su casa, di indebitarsi per la vita come primo atto della loro autonomia?

È il momento della svolta da un’idea sostanzialmente residuale di edilizia residenziale pubblica ad una politica di edilizia sociale, fatta di affitti differenziati, di intreccio pubblico-privato, e anche, sia chiaro, di una migliore amministrazione del patrimonio residenziale pubblico.

Una politica del genere richiede linee costanti di finanziamento pubblico: un mercato sociale degli affitti, infatti, non può nascere se non è sostenuto da un intreccio di risorse pubbliche e private (finanziamenti pubblici, regole urbanistiche di perequazione e di concorrenza per il mercato, meccanismi di contendibilità). L’epoca dei piani per l’edilizia economico-popolare e dell’edilizia residenziale pubblica è ormai superata, come si vedrà in seguito. Una moderna politica di housing sociale deve riguardare non solo la casa ma anche l’abitare. Devono essere trovate risposte differenziate ad esigenze diverse: dall’affitto low cost fino alla casa di proprietà, in contesti urbani non più segreganti.

Con la fine dell’epoca fordista (per di più in una Regione che ha avuto un rapporto debole con il fordismo, basti pensare all’industrializzazione specifica della Toscana, con la piccola impresa, i distretti ecc.) dovrebbe finalmente venir meno anche l’idea della città segregante, un’estrapolazione moderna di ciò che Engels descrive affrontando la questione delle abitazioni (i grandi quartieri operai, la città storica, la separazione e segregazione urbana e sociale). Oggi, in una moderna politica di neoriformismo urbano conta quella che i francesi chiamano la mixité, la riqualificazione delle periferie, le quali acquisiscono funzioni e nuove forme di centralità, l’idea del policentrismo che si pone come alternativa allo sprawl e alla metropolizzazione, la ripopolazione dei centri storici e l’abbinamento fra le politiche di edilizia pubblica per collocare gli alloggi sociali e l’edilizia privata. Questa è la città neoriformista, è qui che si può formare il blocco sociale della sinistra di domani. La sinistra, infatti, ha un forte insediamento nelle città, ottiene buoni consensi nel cosiddetto ceto medio riflessivo, in gran parte afferente alle professioni pubbliche. I dati delle elezioni politiche del 2008 mostrano che la sinistra trova sostegno soprattutto tra pensionati, studenti, dipendenti pubblici; non è così nel mondo dell’impresa e, purtroppo, in quello del lavoro dipendente privato, fra i famosi operai. Ci sono Regioni, come la Toscana, dove invece il blocco sociale della sinistra ricomprende ancora la maggioranza del lavoro dipendente privato e ha una presa maggiore nel mondo dell’impresa. Ciò non allevia però le preoccupazioni per gli sviluppi futuri. Preoccupazioni che trovano fondamento in dinamiche complesse ma visibili, eppure governabili, sviluppando per esempio le cosiddette politiche di mixité di cui sopra, valorizzando l’alloggio sociale come valore d’uso, o ancora sostenendo lo sviluppo di una città che offra pari diritti e pari opportunità. Unire cultura, lavoro, bisogno, dinamismo con coesione è, per dirla come Dahrendorf, “la quadratura del cerchio che bisogna cercare”.

Il punto di vista del governo del territorio può essere uno dei terreni elettivi di questo nuovo approccio di tipo neoriformista. La politica del centrosinistra dovrebbe prendere spunto dalle esperienze locali per elaborare strategie che possano poi essere la premessa per una grande proposta per l’Italia. Se il riformismo deve essere del popolo, occorre che la politica della sinistra competa anche sul piano mediatico, ma soprattutto che trovi il proprio sostegno nelle persone, nei cittadini, nei movimenti, nelle esperienze, e ciò facendo nel contempo riferimento alle concrete esperienze di governo.

Laddove il riformismo ha reagito e accettato il confronto, anche su critiche francamente spropositate (si pensi ad esempio alla nuova graziosa piazza di Fiesole, considerata una ferita nella cultura contemporanea, o alla piazza di Colle Val d’Elsa progettata da Jean Nouvel che viene portata come esempio di scempio), non ha solo perseguito fino in fondo i propri obiettivi, ma l’ha fatto aumentando i consensi tra i cittadini. L’aver affrontato queste polemiche non ha compromesso l’alleanza di centrosinistra, che in Toscana ha approvato il PIT (Piano di indirizzo territoriale), approverà presto il Codice del paesaggio e si accinge ad affrontare la problematica della casa secondo gli orientamenti che si è cercato di delineare in queste pagine. Se ci si fosse invece arresi, come spingevano a fare anche esponenti di governo del centrosinistra, probabilmente la coalizione di governo della Toscana non sarebbe più nelle mani della sinistra.

Se la politica della sinistra sarà capace di declinare modernizzazione e conservazione del paesaggio, reindustrializzazione e sostenibilità, sarà molto più forte nel contrastare il populismo e la deregulation. Sempre però all’insegna del dialogo con tutti e del principio che neoriformismo è concretezza.

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