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Governare la trasformazione. Un nuovo riformismo per la città contemporanea

Written by Carlo Cerami Thursday, 02 July 2009 17:54 Print

I caratteri della città contemporanea, aggregato di individui che condividono problemi più che sentimenti di identificazione etnico-culturale o di appartenenza politica e religiosa, rendono inadeguati l’approccio tradizionale dell’urbanistica al governo del territorio e le regole attualmente vigenti. Il governo del territorio nel contesto attuale richiede soprattutto la valorizzazione delle sue specificità e del contributo di tutti gli attori che vi operano.

La città contemporanea, che oggi chiede più governo, è caratterizzata da una duplice natura: è insieme campo territoriale e nodo di funzioni. Si tratta di due dimensioni fortemente intrecciate, che si alimentano vicendevolmente e rappresentano una frontiera per chiunque si trovi a disegnare nuovi strumenti di governo e a immaginare nuove forme di rappresentanza politica.

Le comunità urbane contemporanee non sono più solo quelle costruite attorno ai campanili, ai quartieri o ai borghi, ma comprendono gli abitanti e le popolazioni che frequentano un territorio, accomunati da problemi più che da sentimenti di identificazione etnico-culturale o di appartenenza politica e religiosa. L’esempio di Milano, un’area dove il fenomeno raggiunge dimensioni macroscopiche, è indicativo di una condizione ormai caratteristica delle diverse scale geografiche. Milano è una città di poco meno di un milione e trecentomila abitanti che ogni giorno accoglie circa novecentomila pendolari che arrivano in metropolitana, in automobile, in treno, cui si aggiungono i turisti, gli utenti ospedalieri (tra pazienti di altre regioni e i loro accompagnatori), gli universitari fuori sede.

E se già questi fenomeni basterebbero a rendere evidente l’inadeguatezza di qualsiasi idea di governo di una città legata soltanto ai suoi confini amministrativi, è facile immaginare quanto più incontrollabile apparirebbe una qualsiasi area urbana trasferendone l’attività nel campo infinito delle reti immateriali, delle connessioni informatiche e della diffusione dei saperi e delle tecnologie, che avvicina le persone più di quanto non riescano oggi a fare le politiche culturali o sociali di una qualsiasi comunità.

La fine del piano regolatore e del mito della crescita spontanea

L’espressione “governo del territorio” viene ormai utilizzata per sancire il superamento della tradizionale urbanistica. La riscoperta dei territori, dopo la crisi dello Stato centralista e dei soggetti politici che ne hanno costruito l’organizzazione classica, tende sempre più a fungere da sintesi possibile di quella variabilità degli elementi che contraddistinguono una comunità di persone, le loro culture, i loro comportamenti e i loro stili di vita. Persa di vista, nel mondo globalizzato, l’omogeneità di tradizioni, culture e comportamenti delle persone appartenenti a una comunità amministrata, resta il territorio – l’insediamento – a costituire l’elemento stabile sul quale misurare i cambiamenti sociali, economici e culturali e ad individuare le possibili soluzioni ai problemi in un rapporto – che resta forte – con la dimensione politica locale.

Il territorio, dunque, rappresenta l’elemento sul quale si sviluppano gli accadimenti e dove si continua a ritenere che l’azione pubblica possa incidere in modo positivo sulla soluzione dei problemi dei cittadini; esso rappresenta anche il punto di caduta stabilizzante di fenomeni, collegati con la globalizzazione dell’economia, quali la perdita di identità e di funzione sociale delle comunità.

Per governare un territorio non è più sufficiente tracciarne il confine spaziale, localizzarne le vie di scorrimento e collegamento, definirne i caratteri e le aspirazioni fondamentali e tutelarne gli elementi non riproducibili. Studiare oggi un territorio e programmarne le trasformazioni implica anzitutto una revisione profonda delle culture tradizionali che hanno ispirato la disciplina urbanistica e le regole legislative sin qui conosciute, comprese le più recenti legislazioni regionali. Anzitutto, si deve prendere atto dell’ormai avvenuto superamento della cultura del piano regolatore, cioè di uno strumento che antepone un modello di società nello spazio alle dinamiche di sviluppo spontaneo, e che si traduce in precetti normativi vincolanti ai quali conformarsi, tra l’altro spesso sulla base di una scelta politica avulsa da una corretta lettura dei dati reali. Ma non vi è dubbio che la crisi economica, e la conseguente caduta di una cultura del liberismo mercatista, più che mai riscontrabile nella sua gestione da parte dei governi, abbiano accentuato la necessità di una revisione critica anche della concezione spontaneistica dello sviluppo del territorio, che è prevalsa in molte Regioni italiane. La domanda di una regia pubblica è attualmente presente in questo campo tanto quanto in altri delicati e cruciali settori dell’economia.

Oggi dobbiamo fare i conti con la forte riduzione delle disponibilità finanziarie che ha accompagnato in misura notevole (quasi esclusiva) i progetti di trasformazione urbana approvati negli anni passati. Il principio della negoziazione urbanistica – e cioè di una contrattazione più o meno virtuosa tra risorse private e beni pubblici – nella prospettiva di un progetto avente un ambito temporale di sviluppo e realizzazione di medio-lungo periodo, trova oggi un ostacolo insuperabile, non solo nella riduzione degli spazi di contrattazione degli stessi beni pubblici (a causa di consumo di territorio, congestione ambientale, perdita di qualità degli ambienti umani), ma anche nell’impossibilità di attivare risorse finanziarie private che, nel rispetto delle regole prudenziali invocate dai regolatori dei mercati, non possono più essere messe agevolmente a disposizione dalle istituzioni finanziarie se collegate a programmi di difficile valutazione e stima del rischio.

Eccezion fatta per i territori dove la congestione della mobilità a fronte della ricchezza dei trasferimenti ha assunto dimensioni davvero uniche (ad esempio la Lombardia), è ormai chiaro che l’ammodernamento delle infrastrutture per la mobilità (autostrade, ferrovie, metropolitane, porti e aeroporti) passa attraverso un esborso di denaro pubblico la cui reperibilità è sempre più difficile se si tiene conto del livello di pressione fiscale esistente nel nostro paese e delle dimensioni del debito pubblico.

 

Sviluppo urbano: non solo edilizia e infrastrutture

Se guardiamo oggi ai nostri territori e agli stili di vita delle loro variegate popolazioni, risulta evidente il definitivo crollo di almeno tre pilastri della concezione tradizionale della regolazione urbanistica vigente.

Il primo è quello che scaturiva da una lettura prevalentemente edilizia e manifatturiera dei processi di trasformazione del territorio nata all’epoca della seconda industrializzazione del paese, sul presupposto di un consumo del territorio agricolo – mediato dalla politica – in favore di nuove realizzazioni. Il secondo è quello che limita l’efficacia degli strumenti di governo ai confini amministrativi delle città, senza considerare che la mobilità delle persone nello spazio è fortemente cresciuta e che il campo delle pratiche sociali e del modo di intendere le funzioni urbane varia continuamente. Il terzo pilastro venuto meno è il mito di un progresso economico e finanziario inarrestabile. Infatti, sempre più scarse sono le risorse per corrispondere all’incremento dei costi di sviluppo e di buon funzionamento dei territori, pubbliche o private che siano. Ne risulta travolto lo schema del finanziamento privato delle opere pubbliche mediante le risorse prodotte dallo sviluppo edilizio.

In un simile quadro occorre valutare da cosa potrebbe nascere una buona politica di governo del territorio che si ponga simultaneamente l’obiettivo dello sviluppo e quello di migliorare sensibilmente le condizioni di vita e di lavoro di chi vi abita e di chi ne fruisce. In primo luogo è necessario sviluppare assai più di quanto non accada oggi l’aspetto conoscitivo e di studio. L’urbanistica, materia multidisciplinare per definizione, sta vivendo una trasformazione profonda. Il contesto globale in cui oggi i territori vanno necessariamente collocati, il cambiamento profondo delle dinamiche di sviluppo, così come l’immaterialità dei flussi di informazione – capaci tuttavia di generare una mobilità fisica e spaziale imponente (delle persone, delle merci, delle attività) – pongono nuove domande. Ma le pur fondamentali riflessioni degli studiosi ancora non bastano a risolvere un paradosso fondamentale della città contemporanea: le sue sembianze urbanistiche sono di dominio pubblico, delineano le risorse e gli spazi che costituiscono il “teatro” della cittadinanza; tuttavia le regole che presiedono la sua costruzione descrivono un campo opaco, una dimensione non del tutto decifrabile e comunque comprensibile e praticabile appieno solo da pochi detentori di buone relazioni e di conoscenze disciplinari e professionali adeguate.

Lo scandalismo di certe recenti trasmissioni televisive non favorisce certo la comprensione di un fenomeno che ha radici strutturali e normative ben precise. Semmai causa il ricompattamento del campo degli interessi organizzati e il definitivo screditamento della politica come regista attivo dello sviluppo urbano.

 

Territori in cerca di rappresentanza

Le città contemporanee – siano esse di piccole, medie o grandi dimensioni – vivono di attività e presenze locali in grado però di innescare reti di relazioni su scala mondiale. Pensiamo alla città di Varese, un piccolo capoluogo di provincia del Nord, se prendiamo come riferimento i poco più di ottantamila residenti del suo Comune. Eppure, nel suo territorio c’è l’aeroporto internazionale di Malpensa, c’è una concentrazione significativa di centri di ricerca internazionali (uno per tutti, il Joint Research Centre di Ispra, una delle sette Direzioni generali della Commissione europea), c’è un distretto industriale importante e, elemento non secondario, è territorio di origine e di riferimento di quel “profondo Nord” rappresentato al governo dalla Lega di Umberto Bossi. Varese, come molte altre “piccole” realtà italiane è per molti aspetti catalogabile quale parte di una global city. E cioè appartiene a quell’universo di amalgami sociali ed economici ancora privi di rappresentanza nelle forme istituzionali date.

Il nodo cruciale da sciogliere riguarda quali regole pubbliche, a fronte di quali comportamenti concreti, si manifestano oggi nelle trasformazioni urbanistiche e, più ancora, nelle pratiche d’uso dello spazio. Nella sfida alla cultura tradizionale molto sarà giocato dalla capacità di leggere la reale ricchezza e articolazione di un territorio e di mettere a punto strumenti di governo e luoghi della decisione davvero capaci di tenere conto di tutti gli attori in campo e di attivare tutte le conoscenze e le valutazioni necessarie. Il quadro delle regole dovrà imprescindibilmente essere mutevole a seconda che ci si confronti con un territorio ricco e dinamico, dove lo sviluppo economico e i flussi di spostamento delle persone si collocano tra i primi posti al mondo, o con uno nel quale la cura e la conservazione dei beni storico- artistici e naturali costituisce il fattore trainante e una ricchezza inesauribile, o ancora con territori dove il peso del pubblico nel sostentamento delle famiglie rappresenta la voce prevalente del PIL locale.

 

Appunti per una nuova legislazione urbanistica

Non potrà esservi una riforma della legislazione statale che non sia molto sintetica e composta da principi generali, fortemente orientata a consentire variabili ampie negli ordinamenti regionali e locali. Non c’è terreno più adatto di questo al dispiegamento virtuoso del federalismo.

D’altro canto, tale riforma non può che partire da una discussione politica nazionale sul futuro del nostro paese, e dunque sull’individuazione delle sue vocazioni, delle esigenze di ammodernamento delle reti infrastrutturali (materiali e immateriali), delle esigenze di tutela e di salvaguardia di beni artistici e naturali di cui l’Italia è fortunatamente ancora ricca, delle peculiarità dei nostri territori.

Occorre sottrarre la materia ai soli “esperti” per restituirla al dibattito pubblico, incentrato sugli obiettivi, sui problemi, sulle opportunità. In questo senso, la sfida è prima di tutto culturale e delinea un confine trasversale, dove, da un lato, si collocano i conservatori e, dall’altro, gli innovatori, che sanno elaborare i dati di realtà senza farsi sopraffare da essi per governare il territorio nel medio periodo, oltre dunque le scadenze elettorali.

Non si può rinunciare al partenariato pubblico-privato, al soccorso delle risorse private, laddove presenti, alla negoziazione trasparente tra beni pubblici e privati. Vanno però restituite forza ed efficacia alle rappresentanze politiche e istituzionali, da ridurre nel numero e da incrementare nell’autorevolezza e nel peso contrattuale. Vanno fornite ai decisori le necessarie competenze e le adeguate strutture tecniche e professionali di supporto.

Non può esservi piano di governo del territorio senza strategie condivise. Non può darsi una strategia territoriale senza il coinvolgimento di tutti gli attori, in un luogo permanente, flessibile, dinamico, presieduto dall’autorità politica (sindaco della Città metropolitana o dell’unione di Comuni, presidente della Provincia o della Regione) ma partecipato dai migliori talenti e da tutti gli interessi organizzati e disponibili a mettersi in gioco, fuori dalle stanze degli apparati o degli ottimati e dentro le regole del consenso democratico.

Serve dunque una rinnovata strategia di piano, che viva come laboratorio aperto e permanente di tutte quelle competenze utili al decisore politico affinché adotti le migliori scelte e sappia sfidare le inerzie delle culture o delle prassi tradizionali. Per questo è necessario un processo attivo e partecipato, dalle rappresentanze dei cittadini come dai corpi sociali intermedi, in grado di mobilitare risorse creative e decisive per elevare la trasparenza e l’efficacia di quella che è e rimane la più importante tra le funzioni dell’amministrazione locale: il governo del territorio.

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