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L'Italia, il G8 e il futuro della governance

Written by Maurizio Massari Thursday, 02 July 2009 17:45 Print

La presidenza italiana del G8 dovrà affrontare temi importanti in una congiuntura internazionale caratterizzata dalla crisi economica globale. Al governo italiano tocca dunque il difficile compito di determinare le priorità dell’agenda del G8, dalla crisi economico-finanziaria al cambiamento climatico, alla sicurezza in Afghanistan e Pakistan, alla non-proliferazione. Al di là delle oggettive difficoltà, la crisi offre delle irripetibili opportunità per riformare la governance globale e, in particolare, il G8 stesso.

Una crisi che viene da lontano

Il G8 che quest’anno è presieduto dall’Italia si riunisce in un momento assai particolare della congiuntura internazionale. Almeno per due motivi. Il primo legato alla crisi globale, che ha scosso la credibilità del sistema esistente e l’ordine fondato sulla primazia dell’Occidente, dando fiato a coloro che vedono nei formati allargati al mondo extraoccidentale, “alla G20”, il futuro della governance. Il secondo motivo è legato al cambio della guardia alla Casa Bianca e alle implicazioni che l’avvento dell’Amministrazione Obama potrà avere sulla definizione del modello di governance del XXI secolo.

La crisi economica globale ha rivelato in realtà una crisi sistemica dell’ordine internazionale che è maturata nel tempo. Il problema centrale è il gap esistente tra la complessità e la domanda di governance che il mondo interdipendente impone e la capacità – insufficiente – dei governi nazionali e delle istituzioni internazionali di rispondervi adeguatamente. È un gap che si è accumulato negli anni, che ha origini lontane, risalenti già all’epoca antecedente al termine della guerra fredda. Alla fine degli anni Settanta i maggiori politologi americani post realisti (Joseph Nye, Robert Keohane) dibattevano sull’interdipendenza e la nuova complessità internazionale e sulle possibili soluzioni istituzionali per sintetizzarla. Per Gorbaciov, al di là del declino dell’URSS, erano proprio la crescente interdipendenza del mondo e l’impossibilità di trattare a livello nazionale i nuovi macroproblemi globali, dall’ambiente al possibile disastro nucleare, che avrebbero dovuto spingere, pur in un contesto ancora bipolare, verso l’adozione di un nuovo tipo di governance, basato sul concetto di “casa comune” europea e internazionale. Per non parlare della rivoluzione anti-New Deal e la deregulation finanziaria avviate agli inizi degli anni Ottanta da Reagan e alle quali bisogna ricondurre almeno le origini della crisi attuale.

L’accelerazione della globalizzazione dopo la fine della guerra fredda ha aggravato il gap che si era già creato tra le forze spontanee del sistema globale e le risposte istituzionali. E non solo a causa dell’intensificata interdipendenza favorita dalla fine dei blocchi, ma anche e soprattutto per l’illusione, coltivata dalle classi politiche occidentali negli anni Novanta e nella prima metà di questo decennio, secondo cui deregulation e globalizzazione avrebbero automaticamente, come una sorta di mano invisibile, azzerato i problemi del mondo. In questi ultimi anni si è invece dovuto prendere atto che la globalizzazione accelerata, insieme ai suoi benefici, ha portato con sé una dose crescente di squilibri e insicurezze alle quali non ha fatto riscontro un’adeguata risposta della politica. La crisi attuale è, in questo senso, solo la punta di un iceberg che è andato crescendo negli ultimi tre decenni. Dare senso alla presidenza del G8 e al G8 stesso, in una fase internazionale così fluida e complessa, è per chiunque un compito a dir poco difficile. Ma qualsiasi crisi può diventare anche un’opportunità. Quella attuale è quindi un’occasione per dare finalmente una scossa sul piano della risposta politica, un’occasione per il G8 per dimostrare la propria rilevanza. Una risposta che, per essere efficace, deve essere articolata su un duplice livello: quello delle politiche e quello dei metodi della governance.

 

Le priorità nell’agenda del G8

Sul piano delle politiche, di fronte ad un’agenda per definizione onnivora, la sfida è nella selezione delle priorità globali nei confronti delle quali il G8 può effettivamente apportare un valore aggiunto.

Ovviamente il G8 dovrà avere al centro della sua agenda la gestione della complessa crisi economico- finanziaria. Inutile illudersi che quest’ultima possa essere risolta in tempi brevi. Il 2009, anche nella seconda metà, sarà un anno difficile e si dovrà essere preparati a vedere i primi segnali di ripresa solo nel 2010. La soluzione della crisi richiede, alla base, un nuovo global consensus tra le principali economie-potenza del pianeta che archivi definitivamente l’era del Washington consensus, a partire dalla definizione di nuove regole più efficaci e stringenti per il funzionamento dei mercati finanziari. È ciò di cui si sta occupando il G8 dei ministri dell’Economia (global legal standard). L’altro obiettivo è quello di rilanciare la crescita sostenibile, la quale è legata, al di là delle misure nazionali di stimolo alla domanda, all’individuazione di un’interazione più virtuosa tra finanza ed economia reale. Ma sarebbe comunque illusorio attendersi in questo momento dal G8, o da qualsiasi altro foro, incluso il G20, miracoli istantanei per risolvere una crisi così acuta che non ammette quick fix. Il G8 italiano è piuttosto chiamato a porre i primi mattoni di un nuovo edificio che, per essere stabile, avrà bisogno di basi nuove e solide: in primo luogo nuove regole per riformare il capitalismo globale del XXI secolo, incluso, in prospettiva, un nuovo accordo sui tassi di cambio (in particolare il rapporto yuandollaro) e, poi, la riforma delle ormai obsolete istituzioni economiche globali che dovranno monitorare e far rispettare le regole e fungere da guardiani del nuovo edificio. L’obiettivo immediato del G8 a presidenza italiana sarà inoltre di lanciare un segnale di fiducia ai mercati e all’economia globale. Dal G8 dovrà provenire un messaggio chiaro contro il pericolo di un ritorno al protezionismo e alle tentazioni di deglobalizzazione e in favore del rilancio del negoziato sulla liberalizzazione del commercio internazionale, il Doha Round, il quale richiederà tuttavia un impegno condiviso da parte tanto dei paesi sviluppati quanto delle economie emergenti. Il commercio rischia infatti di diventare una delle vittime eccellenti della crisi finanziaria globale (secondo le previsioni del WTO nell’anno in corso si potrebbe registrare un declino del 9% del commercio globale, ma i danni potrebbero essere anche maggiori).

Un’altra priorità del G8 italiano è rappresentata dal cambiamento climatico, sempre più fonte di instabilità globale, che miete vittime soprattutto nei paesi meno sviluppati e rischia di creare un esercito crescente di “ecoprofughi”, il cui onere si riverserebbe inevitabilmente sui paesi sviluppati. Secondo il recente rapporto del Global HumanitarianForum, la fondazione di Kofi Annan, il riscaldamento climatico, rendendo ancor più precarie le condizioni alimentari nei paesi in via di sviluppo e facilitando la diffusione di malattie, provoca già oggi circa 300.000 morti l’anno;1 mentre secondo l’Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (United Nations High Commissioner for Refugees, UNHCR), nel 2050 il mondo potrebbe trovarsi a dover gestire la migrazione forzata di 200-250 milioni di persone da territori devastati dal surriscaldamento. Un ulteriore fardello, questo, sulle spalle dei governi che in dicembre dovranno negoziare a Copenaghen, nel quadro delle Nazioni Unite, la definizione di un accordo globale post Kyoto sul clima. L’Europa ha fatto da apripista nel prefiggersi ambiziosi obiettivi ambientali. Il nuovo corso annunciato dal presidente Obama su questi temi ha posto le premesse per un rinnovato impulso al negoziato ambientale globale. Il G8 di luglio, attraverso il foro delle major economies (che raggruppa paesi industrializzati ed economie emergenti), può avere un ruolo d’impulso centrale: è però anche qui indispensabile l’accettazione di un burden sharing da parte delle economie emergenti per poter raggiungere un accordo globale sul clima. Il mondo industrializzato occidentale è stato il principale responsabile dell’inquinamento del pianeta fino ad oggi, ma in futuro i principali inquinatori della nostra atmosfera saranno soprattutto le grandi potenze asiatiche (Cina e India nel 2030 saranno responsabili del 34% del totale delle emissioni globali di anidride carbonica).

Le altre due priorità che il G8 dovrà affrontare sono lo sviluppo e la non-proliferazione. Bisogna evitare che la crisi economico-finanziaria penalizzi l’Africa in termini di attenzione politica e di politiche di solidarietà. Molti paesi africani prima della crisi, stavano crescendo, ormai da diversi anni, a ritmi elevati, una crescita trainata dal boom globale delle materie prime e dagli investimenti cinesi. Il crollo dei prezzi delle materie prime provocato dalla recessione globale rischia di cancellare tutto ciò. Vi è quindi la duplice esigenza di evitare che il trend virtuoso degli ultimi anni venga irrimediabilmente invertito e di continuare ad aiutare quella parte del mondo, circa un miliardo di persone (il cosiddetto bottom billion), concentrato soprattutto in Africa, che non è mai uscito dal sottosviluppo. La presidenza italiana ha già dato importanti segnali di attenzionee sensibilità. Sia organizzando un’apposita riunione ministeriale dedicata ai problemi dello sviluppo, sia invitando a L’Aquila i leader dei principali paesi africani. Il problema dello sviluppo dell’Africa richiede innanzitutto – e qui il G8 potrà dare un segnale importante – un approccio olistico, che includa, oltre al ruolo dei paesi donatori (paesi industrializzati ed economie emergenti), la compartecipazione dei governi dei paesi africani e la loro co-responsabilizzazione in termini di good governance, il coinvolgimento diretto della società civile e del settore privato. Al posto dell’approccio tradizionale e paternalistico, circoscritto agli aiuti pubblici, si sta del resto affermando, anche in ambito G8, un’ottica più ampia, fondata sulla mobilitazione di una maggiore varietà di strumenti in grado di generare sviluppo (partenariati pubblico-privati, cooperazioni triangolari tra paesi sviluppati, economie emergenti e paesi in via di sviluppo) e attori (enti locali, ONG, settore privato). È però soprattutto importante che questi strumenti vengano utilizzati in funzione di una strategia di sviluppo complessiva dell’Africa che sia condivisa sia dai governi dei paesi avanzati e delle economie emergenti sia dai governi africani.

Sulla non-proliferazione il compito del G8 è di dare un impulso alla rivitalizzazione dello spirito multilaterale, anche in vista della Conferenza di revisione del Trattato di non-proliferazione che avrà luogo nel 2010. È ormai anacronistico, oltre che inefficace, trattare il problema della proliferazione caso per caso, dall’Iran, alla Corea del Nord, ad altri aspiranti paesi nucleari. Rafforzare il regime multilaterale in un mondo dove la proliferazione è diventata più facile (il Trattato di non-proliferazione risale a quarant’anni fa) è ormai un’esigenza improrogabile. Questi sforzi avranno maggiore credibilità se accompagnati da progressi paralleli sul fronte del disarmo, resuscitando in tal modo spirito e lettera del Trattato (articolo VI). Il G8 avrà maggiore autorità nel persuadere gli Stati che vogliono dotarsi dell’arma nucleare se le potenze nucleari (quattro su otto sono membri del G8) daranno il buon esempio nell’iniziare a ridurre in maniera significativa i rispettivi arsenali. Il principale buon esempio può venire da Stati Uniti e Russia e da un loro accordo entro l’anno per un nuovo regime post START I (Strategic Arms Reduction Treaty I). Ma sarebbe utile se anche le potenze nucleari europee riuscissero, nel loro piccolo, a dare un contributo di buon esempio.

Sicurezza globale e sicurezza regionale: la priorità Afghanistan

Non può esserci sicurezza globale senza sicurezza regionale. La presidenza italiana ha giustamente investito la sua attenzione sull’Afghanistan e il Pakistan, la regione oggi con il maggior indice reale e potenziale di instabilità. È in quest’area che si concentrano i principali fattori di instabilità – dal terrorismo, alla proliferazione, al narcotraffico – che poi influiscono anche sulla stabilità globale. Partendo dall’assunto – condiviso ormai da tutti, compresi gli Stati Uniti di Obama – che una strategia vincente non può essere solo militare, ma deve integrare anche gli aspetti civili ed economici, l’Italia ha puntato soprattutto sull’idea di un surge regionale, con l’obiettivo primario di coinvolgere direttamente nella stabilizzazione dell’Afghanistan i paesi confinanti, incluso l’Iran, insieme ad altri stakeholder regionali (paesi del Golfo, Turchia ed Egitto). La riunione dei ministri degli Esteri del G8 in formato outreach, in programma a Trieste per la fine di giugno, dovrà mettere a punto un piano d’azione che includa un impegno raccordato dei paesi della regione per quanto riguarda la gestione del controllo delle frontiere, la lotta al narcotraffico, le cooperazioni transfrontaliere e altri possibili schemi per la creazione di un contesto regionale favorevole alla stabilizzazione dell’Afghanistan. È comunque evidente che sarà difficile, in prospettiva, immaginare un Afghanistan stabile senza un Pakistan stabile e senza una piena normalizzazione nei rapporti tra Pakistan e India. La riunione di Trieste rappresenta anche un test per verificare concretamente la volontà dell’Iran di impegnarsi costruttivamente con il resto della comunità internazionale su un terreno – l’Afghanistan – dove i suoi interessi, almeno potenzialmente, coincidono con quelli dell’Occidente. Teheran ha infatti tutto da perdere da un Afghanistan perennemente instabile, o “talibanizzato” e comunque senza istituzioni capaci di arginare in particolare il problema del narcotraffico, che crea disagi enormi all’interno dell’Iran.

 

L’Italia e il futuro della global governance

Al di là delle issues, la sfida principale del G8 italiano si giocherà sul tavolo dei metodi della governance. È ormai evidente che nel mondo divenuto meno “occidentale-centrico” le economie emergenti vanno integrate nei processi decisionali della governance globale, incluso il G8 stesso. L’Italia ne è consapevole e rappresenta già un passo avanti il fatto che il suo G8 sarà più inclusivo dei precedenti. Aumenterà infatti al vertice de L’Aquila lo spazio in cui le discussioni saranno “a quattordici” (gli otto, più le cinque economie emergenti e l’Egitto). Sarà inoltre coinvolto, da Trieste a L’Aquila, un maggior numero di paesi, anche al di là dei quattordici. L’inclusivness sarà quindi un primo segnale importante che la presidenza italiana potrà dare. L’altro segnale sarà sul fronte dell’accountability, la responsabilità dei membri del club a realizzare gli impegni sottoscritti, che la presidenza italiana intende rafforzare. La credibilità del G8 (ma lo stesso vale per gli altri fori multilaterali) è legata infatti alla loro capacità concreta di delivery, cioè di produrre risultati concreti, al di là delle dichiarazioni di intenti.

Pur con l’accentuazione dell’outreach da parte della presidenza italiana, resterà sul tappeto, per le prossime presidenze del G8 (Canada nel 2010, Francia nel 2011), il tema del possibile futuro allargamento formale del G8 o comunque del formato della governance che meglio rifletta la mutata realtà internazionale. Tema, questo, sul quale sono state formulate varie proposte: dall’ipotesi G13 (8+5: Cina, India, Brasile, Messico e Sudafrica) a quella di un G16 (8+5+un paese islamico e due asiatici), fino all’idea che possa essere proprio il G20, che la crisi economica globale ha rilanciato come foro dei leader – dopo che era rimasto per molti anni dietro le quinte come sede di discussioni di natura tecnicofinanziaria (F20) – a poter in futuro sostituirsi agli altri “G”. È però ancora da vedere se il momento di gloria di cui gode oggi il G20 sia transeunte o destinato a durare anche dopo la crisi. Il G20, che era già stato convocato dalla presidenza Bush alla fine del suo mandato per far fronte all’emergenza della crisi economica globale, ha avuto il vantaggio, soprattutto per la nuova Amministrazione americana, di essere già lì. In realtà se anche il G20 riuscisse a funzionare come foro economico (a condizione che non si espanda ulteriormente, come invece sta già avvenendo, fino a diventare ingestibile) si troverebbe, come foro politico globale, a dover fare i conti con i limiti derivanti dalla sua stessa composizione: basti pensare che soltanto un paese africano (il Sudafrica) vi è rappresentato, mentre la sola Arabia Saudita esprimerebbe la voce del Grande Medio Oriente. Tra le ipotesi di riforma del G8 quella probabilmente più equilibrata potrebbe consistere nella sua progressiva, piena trasformazione in un G14 (8+5+Egitto) che riuscirebbe a conciliare la rappresentatività con una sufficiente coesione interna del gruppo. Anche un G14 avrebbe tuttavia bisogno di riunirsi in formati allargati “a geometria variabile” per discutere problematiche al cuore dell’agenda globale che i quattordici non possono, da soli, trattare efficacemente, come ad esempio l’Africa o la sicurezza energetica. Un’altra ipotesi teorica, da alcuni avanzata, per conciliare rappresentatività (che richiede più membri) ed efficienza (che impone invece una riduzione del numero) del formato sarebbe quella di creare un seggio unico dell’Unione europea all’interno del G8 o del G8+. Ma appare un miraggio più che una proposta. Presupporrebbe una politica europea davvero unificata che è lungi dall’esistere. Un seggio unificato dell’UE all’interno del G8 avrebbe senso solo se ci fosse un seggio europeo anche nel Consiglio di Sicurezza dell’ONU e nelle istituzioni finanziarie internazionali.

Non bisogna in ogni caso lasciarsi trascinare eccessivamente dall’euforia da allargamento dei formati. Il miglioramento effettivo della governance globale non passa soltanto attraverso gli outreach o l’aumento del numero dei membri del G. Sono necessarie altre, non meno importanti, condizioni. Innanzitutto l’integrazione delle economie emergenti dovrà essere accompagnata da un’assunzione da parte di queste ultime di chiare responsabilità per quanto riguarda la gestione della sicurezza globale e la condivisione degli oneri della governance. L’allargamento dei formati sarà efficace solo se legato ad un patto politico tra paesi avanzati ed economie emergenti per la creazione di un nuovo “asse di responsabilità”.

In secondo luogo, allargare i formati e riscrivere le regole non è sufficiente: è necessario un “approfondimento” per quanto riguarda sia l’interazione, che deve essere più stretta e coerente, tra le decisioni del G8 (e degli altri G) e l’azione dei paesi che ne fanno parte all’interno delle istituzioni internazionali, sia il miglioramento della capacità di agire delle istituzioni stesse. Queste ultime vanno dotate delle risorse e degli strumenti necessari per gestire le decisioni, assicurarne l’applicazione, la delivery. Infine, vi è necessità di dare migliore coerenza all’impianto di regimi regolatori settoriali che affollano oggi lo spazio globale, attraverso la definizione di un quadro di principi e regole generali condiviso da attori vecchi e nuovi. Il summit G8+ dovrebbe assumere con maggior chiarezza il ruolo di un organo di indirizzo politico in grado di fissare, all’inizio (non quindi a metà dell’anno) di ogni presidenza, le linee guida per il lavoro dei G8+ tecnici e verificarne poi il risultato alla fine dell’anno (eventualmente con un secondo summit) prima del passaggio di testimone alla presidenza successiva.

L’Europa, fortemente colpita e ridimensionata dalla crisi, farebbe bene a sviluppare una sua strategia per la futura riforma della governance. Il vero rischio per un’Europa politicamente divisa è di essere marginalizzata non tanto dai “grandi formati” (dove per numero gli Stati europei si vedono assicurata un’ampia presenza), ma piuttosto dai “piccoli formati”, in primis il G2 Stati Uniti-Cina, che potrebbe affermarsi come il vero asse della governance mondiale nel XXI secolo.2


[1] Global Humanitarian Forum, The Anatomy of a Silent Crisis, Human Impact Report – Climate Change, Ginevra 2009, disponibile su assets.ghf-ge.org/downloads/humanimpactreport.pdf

[2] Le opinioni espresse nell’articolo sono personali dell’autore.

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