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I modelli elettorali tedesco e spagnolo nel recente dibattito italiano

Written by Fulco Lanchester Thursday, 28 February 2008 22:39 Print

Il dibattito sulla riforma elettorale, fortemente condizionato dall’imminente referendum, si concentra nel proporre soluzioni per una situazione che sembra avvitarsi in maniera sempre più complicata e perigliosa. La discussione in corso (ri)affronta l’argomento dell’innovazione istituzionale sulla base dei modelli di altri ordinamenti. Il riferimento alla meccanica e alla logica di applicazione dei sistemi elettorali tedesco e spagnolo deve essere visto prima di tutto nel contesto di riferimento e poi in funzione della sua applicazione in ambito italiano.

 

È difficile scrivere un contributo che possa risultare saggio e originale nella miscela politica delle prime settimane del 2008 e subito dopo la sentenza di ammissibilità della Corte costituzionale sui referendum Guzzetta-Segni. Tutti si sforzano di proporre soluzioni per una situazione che sembra avvitarsi in maniera sempre più complicata e perigliosa. Ne scaturisce il solito gioco degli scenari e quello delle conseguenti proposte istituzionali per venirne fuori. Oggi il dibattito appare come un déjà vu e il problema non è soltanto di tipo istituzionale, ma di ceto politico e di classe dirigente.1 Tuttavia, se si deve operare con giocatori che paiono non fidarsi l’uno dell’altro e sembrano non possedere sufficiente senso di responsabilità istituzionale, è opportuno porre in evidenza alcuni punti fermi, che è possibile sintetizzare nei seguenti: 1) l’attuale situazione è il frutto di una vera e propria crisi di regime operatasi all’inizio degli anni Novanta; 2) la scomparsa dei vecchi soggetti politici non ha ancora portato ad un riallineamento-solidificazione di un nuovo e stabile sistema partitico; 3) l’assetto istituzionale dell’ordinamento pare simile al paesaggio di alcuni tratti di costa meridionale italiana: un ambiente degradato da incuria ambientale selvaggia; 4) gli interventi istituzionali, che dovrebbero essere introdotti nell’ordinamento, investono sia il piano del tipo di Stato che quello della forma di governo e del sistema elettorale (come dimostra il calendario dei progetti di legge in discussione in Parlamento).

A tale proposito, due sono i dati da riconoscere: da un lato, l’Italia è una “democrazia difficile” e gli interventi istituzionali devono tenere conto di questa realtà; dall’altro, i soggetti politicamente rilevanti devono mettere mano alla ristrutturazione della casa comune al fine di evitare il peggio. Di qui l’incontro-colloquio che da tempo si è stabilito tra i partner (ma il problema è se gli stessi rappresentino veramente le organizzazioni di cui sono espressione e se, soprattutto, facciano veramente sul serio) per individuare una via d’uscita.

L’attuale situazione politica è fortemente incerta e il referendum preme. Alla Camera dei deputati si discute di temi istituzionali più vasti (dalla incandidabilità al conflitto di interessi, dalla forma di governo al tema dei regolamenti parlamentari); al Senato è all’ordine del giorno la riforma del sistema elettorale in senso stretto, mentre negli ultimi due mesi sono state presentate due proposte differenti (ma convergenti, per alcuni aspetti) di innovazione del sistema elettorale, che fanno riferimento alla realtà comparatistica. In queste pagine saranno esaminati i progetti di riforma elettorale presentati da Vassallo e da Bianco, dopo una breve premessa tecnica generale, per poi esprimere un giudizio sulla possibilità di successo degli stessi, che tiene conto delle spaccature verticali e oblique che affliggono tutte le aree dei contendenti.

I sistemi elettorali e la logica dei meccanismi tedesco e spagnolo

I sistemi elettorali in senso stretto2 sono strumenti tecnici ad alta valenza politica, composti da una pluralità di “pezzi” che costituiscono il meccanismo complessivo. Essi costituiscono procedure per l’assunzione di decisioni collettive volte alla preposizione di individui a cariche potestative (votazioni elettive) e possono essere classificati secondo due criteri: il primo, statico, li suddivide secondo gli elementi costitutivi (formula, collegio, tipo di scelta) in maggioritari e non maggioritari; il secondo li classifica, in relazione ad un criterio dinamico basato sulla meccanica manipolativa (a seconda della capacità riduttiva e distorsiva), in forti e deboli. La loro meccanica, fondata su un principio prevalente (speculare, distorsivo), è capace di retroagire – sulla base di precisi meccanismi tecnici – con il contesto politico (ambiente), fornendo differenti risultati sulla base della natura e della strutturazione dei soggetti politici coinvolti. La logica di un sistema elettorale in senso stretto prospetta effetti meccanici e psicologici precisi e cerca di influire sulla dinamica del contesto in cui interviene. La strategia di applicazione in essa sottesa non è mai neutra, ma la stessa deve corrispondere a precisi standard generali di democraticità, stabiliti dalla forma di Stato di democrazia pluralista e dalle regole (implicite o esplicite) che il regime si è posto. Negli ordinamenti di democrazia pluralista l’organo deputato a vigilare sulla corrispondenza di questi standard è – di norma – la Corte costituzionale.

Simili sintetiche premesse appaiono doverose quando si (ri)affronta l’argomento dell’innovazione istituzionale sulla base del riferimento a modelli applicati in altri ordinamenti. Una simile attività è ovviamente utile per farsi un’idea, ma deve essere relativizzata opportunamente al fine di non commettere errori in cui ingenuità e malafede si compensano ampiamente.

Il riferimento alla meccanica e alla logica di applicazione dei sistemi elettorali tedesco e spagnolo, che sono tornati agli onori delle cronache in queste ultime settimane, deve essere visto prima di tutto nel contesto di riferimento e poi in funzione della sua applicazione in ambito italiano. La meccanica della cosiddetta “proporzionale personalizzata” di tipo tedesco (Das personalisierte Verhältniswahlsystem), così come si è stabilizzata dalla metà degli anni Cinquanta nella Germania federale, è fondata sulla specularità della distribuzione nazionale dei seggi in relazione ai voti ottenuti dalle singole formazioni di partito, con elementi di tipo aggregativo tecnico (la soglia di esclusione nazionale del 5%) e psicologico (la coesistenza della individuazione uninominale con quella plurinominale in scheda unica). La logica ispiratrice del meccanismo in questione è, dunque, quella del pluralismo selettivo nei confronti dei partiti scheggia, considerati non efficienti per la rappresentanza e selezionati progressivamente dai partner maggiori.

Il sistema elettorale spagnolo utilizza, invece, una formula basata sul principio speculare in picco- le circoscrizioni, in cui viene utilizzata una clausola di esclusione del 3%, che però possiede sostanzialmente effetti di placebo, perché funziona solo per le circoscrizioni maggiori, e una individuazione degli eletti su lista bloccata. La logica insita nel meccanismo è quella del pluralismo ultraselettivo, capace di favorire le due prime formazioni presenti nelle circoscrizioni.

La proposta Vassallo

La lettura della bozza “Un sistema semplice, per un nuovo bipolarismo un po’ tedesco, un po’ spagnolo, un po’ italiano” a firma di Salvatore Vassallo evidenzia le finalità sincretiche della traduzione in italiano dei due meccanismi stranieri precedentemente esaminati.

Il sistema proposto è basato sulla ripartizione dei seggi nell’ambito di circoscrizioni di dimensione media (da 12, 14 e 16 seggi), con individuazione degli eletti per la metà nell’ambito di collegi uninominali e per il restante “eventualmente” sulla base di liste circoscrizionali. La scheda è unica e l’elettore esprime un solo voto; la ripartizione dei seggi è effettuata a livello circoscrizionale sulla base di una formula non maggioritaria (D’Hondt), con defalcamento degli eventuali seggi ottenuti in ambito uninominale e individuazione degli ulteriori eletti prima tra i migliori perdenti in collegio uninominale e poi sulla lista regionale.

Dal punto di vista della selettività, l’individuazione uninominale degli eletti è in sostanza irrilevante, mentre le dimensioni di 12, 14 e 16 seggi delle circoscrizioni in cui verrebbe operata la distribuzione si inserisce nell’ambito di una selettività implicita media operata sulla base del calcolo speditivo di Lijphart (va osservato però che il calcolo in questione non tiene consapevolmente conto delle differenze teoriche ed empiriche di soglia di rappresentanza e di esclusione, soprattutto in relazione al numero delle formazioni presenti nelle varie circoscrizioni).

Dal punto di vista dell’individuazione degli eletti, le candidature non lasciano possibilità di scelta agli elettori, che devono accettare in blocco quella nel collegio uninominale e quelle nella circoscrizione. L’accenno alle primarie pare, dunque, insufficiente sotto questo profilo a riparare i persi- stenti danni di una gestione oligarchica delle candidature. In questo quadro il listino plurinominale sembra un placebo difficilmente utilizzabile, perché risultano favoriti per l’individuazione degli eletti i candidati nei collegi uninominali.

Detto questo, più interessante è analizzare le finalità che Vassallo attribuisce al meccanismo proposto e che costituiscono il volano dell’intera operazione e una evidente torsione delle precedenti posizioni dell’autore (o degli autori, se si inserisce anche a pieno titolo nell’operazione Stefano Ceccanti). Negli anni Cinquanta, Lakeman e Lambert3 sostennero che le finalità di un sistema elettorale erano sostanzialmente quattro e che le stesse potevano essere in contraddizione fra loro. Si riportano qui, per poi confrontarle con quelle di Vassallo (ricordando altresì quelle di Guzzetta e dei referendari): a) un Parlamento che rifletta le principali tendenze di opinione dell’elettorato; b) un governo conforme ai voleri della maggioranza dell’elettorato; c) l’elezione di rappresentanti con qualità personali adatte alla funzione di governo; d) un forte e stabile governo. Vassallo è sicuramente più contenuto nelle finalità che si propone. A suo avviso, il meccanismo dovrebbe: consentire agli elettori di giudicare le qualità dei singoli candidati; ridurre la frammentazione; preservare la dinamica bipolare; evitare l’ineluttabilità delle coalizioni pre-elettorali. Bisogna osservare che Vassallo non cita mai la prima delle finalità della cosiddetta democrazia immediata duvergiana, ovvero l’individuazione di un forte e stabile governo. Tra John Stuart Mill e Bagehot, inopinatamente Vassallo oggi sceglie Mill, mentre dal punto di vista politico contraddice palesemente le aspirazioni referendarie, ma anche la stessa ragione di fondazione del Partito Democratico. Il meccanismo proposto non favorisce, infatti, «il progressivo consolidamento di una dinamica bipolare basata su grandi partiti» perché, eliminando la strutturazione nazionale della contesa sul leader, rischia di favorire invece la centrifugazione regionale della contesa. Esso in sostanza riapre a tutti gli effetti (invece di chiudere) la transizione, contraddicendo le posizioni del volume del 2004,4 ma nello stesso tempo conferma l’esistenza di un brillante gruppo di pressione intellettuale di ex fucini (Vassallo, Ceccanti, Guzzetta, Tonini) che caratterizzano (in unità e in diversità) l’attuale dibattito politico-culturale sulle istituzioni.

La bozza Bianco

Nella seconda decade di dicembre, mentre il fuoco di sbarramento sul progetto Vassallo aveva oramai chiarito l’impossibilità di successo dello stesso, è stata presentata la proposta elaborata dal presidente della commissione Affari costituzionali del Senato Bianco, frutto dell’unificazione di numerosi disegni di legge presentati a Palazzo Madama. L’ipotesi Bianco, redatta sul piano tecnico da Antonio Agosta, è stata ipotizzata prima della scorsa estate5 e sposta il dibattito sul piano formale dal modello spagnolo a quello tedesco, ma con forti radici nel periodo italiano pre 1993. L’ipotesi, presentata l’11 dicembre e poi rivista il 15 gennaio, è sostanzialmente basata sull’applicazione della ripartizione speculare dei seggi, su una soglia di esclusione e sull’individuazione degli eletti su base uninominale e/o circoscrizionale. Per il Senato la bozza sostiene di recuperare il meccanismo vigente nel periodo pre 1993 (ma in realtà esclude la previsione dell’elezione diretta nel collegio contenuta nella legge del 1948). Il sistema previsto per la Camera dei deputati è, invece, basato sulla distribuzione dei seggi con formula non maggioritaria nell’ambito di circoscrizioni di ampiezza variabile, con una soglia di esclusione nazionale del 5% (mitigata per chi in almeno cinque circoscrizioni sia riuscito a ottenere il 7% dei voti) e con l’individuazione degli eletti su scheda unica con lista bloccata circoscrizionale e collegio uninominale. Nel corso delle trattative di fine d’anno è stato superato il problema del voto disgiunto e si è precisato il calcolo nazionale della distribuzione dei seggi. In aggiunta, è stato previsto l’obbligo della dichiarazione preventiva delle alleanze di riferimento, del candidato premier e del programma comune.

La logica della proposta sembrerebbe, dunque, quella di assicurare la presenza di un pluralismo limitato e tendenzialmente centripeto, ma gli ultimi adeguamenti all’italiana lo fanno divergere da quello «vigente in Germania», e non solo a causa di «adattamenti, derivanti in primo luogo da vincoli costituzionali» (il problema dei mandati uninominali eccedenti). A differenza di quella Vassallo, l’ipotesi Bianco prevede che «ogni partito, nel depositare il contrassegno, debba presentare un programma di governo, a titolo proprio o in coalizione con altri partiti con vincolo di reciprocità, nonché, con le stesse modalità, indicare il nome della persona da sottoporre al presidente della Repubblica, in esito alle elezioni, quale candidato alla carica di presidente del Consiglio dei ministri». Il proponente dichiara nella relazione di presentazione che «tale opzione è coerente a una esperienza di competizione bipolare assimilata dagli elettori e apprezzata anche nelle elezioni territoriali (locali e regionali) perché affida agli stessi elettori una possibilità di scelta, o almeno di consapevolezza, proiettata anche sugli equilibri di governo conseguenti alle elezioni ». La sua prospettiva è quindi quella di evitare l’ingessamento delle coalizioni, di cui alla legge 270 del 2005, ma nello stesso tempo è favorevole a lasciare una possibilità di prospettiva coalizionale pre-elettorale, capace di fornire un orientamento degli elettori sugli sviluppi politici conseguenti alla consultazione popolare.

Naturalmente la proposta deve essere letta nell’ambito della riforma istituzionale più generale, perché, altrimenti, sarebbe vanificata dalla persistenza del bicameralismo perfetto che caratterizza l’ordinamento.

Conclusioni: tra scioglimento e referendum

Nelle ultime settimane il convergente fuoco di sbarramento delle formazioni minori e l’avvicinarsi della scadenza referendaria hanno posto in crisi le ipotesi di mediazione spagnola e tedesca (se così impropriamente le vogliamo chiamare) e hanno, inopinatamente, fatto riapparire nella strategia istituzionale anche il doppio turno di tipo francese. In stretta correlazione con alcune affermazioni di Veltroni, sono apparsi interventi favorevoli all’introduzione di un simile sistema elettorale,6 che evidenziano ancor più come la situazione sia regredita allo stadio della discussione-comunicazione. Il tentativo – invero arduo – è quello di assicurare alle formazioni minori che un simile meccanismo non le sfavorirebbe.

L’ipotesi di introduzione del doppio turno in collegio uninominale ha un’antica tradizione in Italia.7 Venne, infatti, prospettata dagli anni Sessanta da Domenico Fisichella, soprattutto in funzione anticomunista, ma in generale per penalizzare le formazioni antisistema. È significativo che, dopo i ri- sultati delle elezioni del 1976, lo stesso Fisichella sia stato molto più cauto in merito, mentre dalla fine degli anni Ottanta parte del PCI e poi i DS si siano sempre più mostrati favorevoli ad un simile meccanismo. Nella trattativa istituzionale degli ultimi quindici anni l’aspirazione a fare come in Francia ha mostrato due lati in parte contraddittori: da una parte vi è stato il sincero anelito ad una innovazione istituzionale, considerata decisiva per il riassetto del sistema politico-partitico; dall’altra, lo spauracchio del doppio turno è stato brandito per ammorbidire gli alleati minori nella trattativa. Lo strumento in questione, al di là delle sue caratteristiche monitorie nei confronti dei partiti minori, rischia però di essere inefficace se non connesso con una opportuna riforma della forma di governo. Doppio turno e semipresidenzialismo hanno infatti costituito l’accoppiata vincente che è riuscita a strutturare il sistema politico francese in maniera opportuna. Il sistema elettorale della Terza Repubblica fu proprio il doppio turno (anche se dipartimentale e non con collegi costruiti ad hoc) e la mancanza di qualsiasi strutturazione istituzionale centrale mantenne il sistema partitico debole e sostanzialmente polverizzato. Il pacchetto istituzionale della Quinta Repubblica (anche solo sulla base di sistema di elezione della Camera dei deputati e introduzione dell’elezione di un capo dello Stato con competenze forti) da noi dovrebbe accompagnarsi, perlomeno, con la modifica del bicameralismo perfetto e in particolare con la revisione delle modalità di concessione della fiducia secondo l’articolo 94 della Costituzione.

In conclusione, i due modelli originari su cui si è concentrato l’interesse recente dei protagonisti della trattativa istituzionale costituiscono due strategie contrapposte: da un lato la torsione verso il centro del riallineamento del sistema partitico italiano, dall’altro il tentativo di mantenere la bipolarizzazione e favorire una semplificazione partitica. Le proposte empiriche sono, invece, frutto di mediazioni e rispondono a logiche anche contraddittorie. In questo specifico quadro il meccanismo Vassallo gioca tutto sull’accordo dei due maggiori protagonisti e sull’effetto automaticamente selettivo del meccanismo, ma senza considerare la scarsa capacità strutturante dello stesso a livello nazionale. Esso rappresenta, insomma, un sintomo dell’incertezza esistente all’interno del ceto politico della maggioranza, stretto tra la minaccia referendaria da un lato e il rifiuto di Berlusconi di pervenire a qualsiasi altra mediazione dall’altro. Il progetto Bianco allarga invece il consenso ad alcuni soggetti intermedi, ma si scontra con gli interessi posizionali dei maggiori protagonisti, che possono essere allettati dall’ipotesi referendaria. L’ipotesi doppio turno in collegio uninominale non tiene conto, invece, dello sfarinamento del sistema partitico e del suo mancato riallineamento.

Ne viene fuori un panorama confuso, ma adeguato alla profonda situazione di crisi del sistema politico-costituzionale italiano, oramai stretto tra l’alternativa dello scioglimento delle camere e il referendum. Il richiamo – a sessant’anni dalla promulgazione della Costituzione – allo spirito costruttivo dei costituenti può a questo punto apparire retorico o ripetitivo, ma è tuttavia necessario, anche nella mera forma di un governo incaricato di cooperare ad una soluzione parlamentare equilibrata dei problemi istituzionali. Un simile auspicio richiede, però, una vigorosa decisione politica, che i partner paiono non poter assicurare, prospettando, invece, la ripetizione dell’esperienza fallimentare degli anni Novanta o una incontrollata deriva plebiscitaria.

 

1 F. Lanchester, Ciò che la storia potrebbe insegnare, in ASTRID, La riforma elettorale, Passigli, Firenze 2007, pp. 239 sgg.

2 F. Lanchester, Sistemi elettorali e forma di governo, Il Mulino, Bologna 1981 e Gli strumenti della democrazia, Giuffré, Milano 2004.

3 E. Lakeman, J. D. Lambert, Voting in Democracies. A Study of Majority and Proportional Electoral Systems, Faber & Faber, Londra 1955, p. 24.

4 Cfr. S. Vassallo, S. Ceccanti (a cura di), Come chiudere la transizione. Cambiamento, apprendimento e adattamento nel sistema politico italiano, Il Mulino, Bologna 2004.

5 Si veda a tale proposito: www.repubblica.it/2007/04/sezioni/ politica/legge-elettorale-cinque/ testo-base/testo-base.html.

6 V. L. Bardi, P. Ignazi, O. Massari, Il francese virtuoso salva governabilità e identità, in “Il Sole 24 ore”, 16 dicembre 2007.

7 Per questo si rinvia a: Lanchester, Doppio turno di tipo francese e strategia riformatrice, in “Democrazia e diritto”, 2/1990, pp. 89-110.

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