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Il Mezzogiorno tra Europa e Mediterraneo

Written by Gianni Pittella Monday, 16 February 2009 12:47 Print

Aprire un orizzonte strategico per il Mezzogiorno costi­tuisce oggi un punto di partenza fondamentale per il ri­lancio dell’intero paese. Convergenza con il resto del pae­se e con l’Europa in termini di standard di servizi essen­ziali, infrastrutture e competitività rispetto all’area euro­mediterranea possono e devono costituire oggi i pilastri sui quali marcare la specificità del Mezzogiorno nel qua­dro continentale e nazionale. Nella prospettiva strategi­ca e di convergenza del Mezzogiorno sta la stessa possi­bilità di recupero di competitività del Centro-Nord e dun­que dell’intera Italia, come del resto è già avvenuto, con premesse ed esiti diversi, nel rilancio italiano del secondo dopoguerra. 

La domanda da cui partire è se ha ancora senso parlare in Italia di questione meridionale in una situazione di crisi internazionale mai così preoccupante e globale. È vero che periodicamente questo interrogativo si ripropone nella storia italiana, con incredibile regolarità, dalla creazione dello Stato nazionale unitario. Forse proprio questo deve indurre ad alcune riflessioni.
Nel secondo dopoguerra Rosario Romeo sostenne che l’inferiorità del Mezzogiorno era stata il presupposto per lo sviluppo industriale del Nord. Su questa base maturò l’intervento straordinario, iniziato timidamente all’inizio del secolo scorso. Poco più di un decennio fa Salvatore Cafiero ricordava che «la soluzione della questione meridionale è, insomma, la missione che la storia ha affidato allo Stato unitario». Queste parole hanno una decisa valenza anche sul piano europeo. La riduzione dei divari interni e il progresso sul piano della coesione economica e sociale costituiscono il presupposto necessario per la realizzazione di un soggetto politico-istituzionale unitario che non rischi di franare sotto la pressione di risorgenti egoismi nazionali o regionali. Esiste, dunque, ancora oggi, una questione meridionale che può essere risolta soltanto nel quadro dell’unità nazionale e di quella europea? La risposta è certamente sì. L’attenzione al Mezzogiorno, tuttavia, è soggetta ad alti e bassi che si concentrano soprattutto nelle fasi di programmazione delle risorse per la politica regionale dell’Unione europea. Ciò ha determinato la formazione di un legame quasi indissolubile tra il dibattito sullo sviluppo economico e sociale del Mezzogiorno d’Italia e quello sul riequilibrio territoriale interno all’Unione europea e allo stesso complessivo disegno di costruzione politica dell’Europa.
Tra il 1998 e il 1999 questo legame è diventato molto più esplicito. La politica di coesione prosegue di pari passo con il processo di costruzione dell’Unione europea e ogni tappa rilevante per il futuro dell’UE pone al centro della riflessione anche l’adeguamento della politica di coesione come strumento ineludibile di supporto alla costruzione dell’Europa politica.
Nel 1997, ad un mese dalla sottoscrizione del Trattato di Amsterdam, la Commissione presentò al Parlamento europeo un documento destinato a dare risalto alla politica di coesione, Agenda 2000, che pose le premesse per la modifica della politica di coesione del 1999.
Occupazione, libera circolazione di merci e persone, ruolo politico nello scacchiere internazionale ed efficacia dell’architettura istituzionale dell’Europa si incrociano con l’aumento della coesione interna e la riduzione delle disparità di sviluppo. In Italia, invece, nel dicembre del 1998 si tenne a Catania il convegno “Cento idee per lo sviluppo”. Il presidente del Consiglio era Massimo D’Alema e Carlo Azeglio Ciampi era ministro del Tesoro. Il presupposto di quella straordinaria mobilitazione di competenze era quello di impostare la Nuova programmazione per le politiche di sviluppo in chiave Agenda 2000, avviando di fatto il percorso programmatico dell’Italia verso il periodo 2000-06 dei fondi strutturali europei. In pratica in quel periodo si legò in maniera definitiva e, forse con un po’ di ritardo, la programmazione dei fondi strutturali europei alla politica nazionale per il Mezzogiorno, che per troppo tempo era rimasta orfana di un coordinamento efficace. Negli Orientamenti per l’azione di governo redatti dal ministero del Tesoro, Bilancio e Programmazione economica, Carlo Azeglio Ciampi affermava che «il Mezzogiorno è l’area del paese dove più limitato è lo sfruttamento delle risorse e delle opportunità; dove maggiore è la distanza fra scenari positivi e negativi. È dunque il Mezzogiorno l’area dove più alto può essere il rendimento, per l’intero paese, di una strategia di sviluppo». Tuttavia, nel periodo dal 2001 al 2006, il Mezzogiorno passò assolutamente in secondo piano nella programmazione economico-finanziaria del governo di centrodestra. Infatti, se da un lato la costruzione della Nuova programmazione si fondava sulla corretta pianificazione e attuazione dei programmi di utilizzo delle risorse europee, dall’altro si basava fortemente sul riequilibrio della spesa ordinaria in conto capitale nel Mezzogiorno, programmata ad almeno il 40% delle risorse, ma rimasta costantemente al di sotto, smentendo nei fatti che il Mezzogiorno riceve più risorse dal bilancio dello Stato. Le risorse aggiuntive sono state in qualche modo la principale fonte finanziaria per interventi anche ordinari, con la conseguenza che la stessa efficacia degli interventi cofinanziati dai fondi strutturali europei è stata mediamente molto bassa. Ma la vera aggravante è stato l’allargamento della forbice nell’erogazione di servizi pubblici essenziali (a rete o di carattere sociale), che costituiscono il vero presupposto per lo sviluppo territoriale e che vedono il Mezzogiorno drasticamente indietro rispetto al resto del paese e dell’Europa.
Il Rapporto Svimez sull’economia del Mezzogiorno del 2008,1 infatti, ricorda come a livello europeo gli ultimi sette anni siano stati caratterizzati da un forte processo di convergenza delle aree in ritardo verso la media europea, con la preoccupante eccezione del Mezzogiorno d’Italia, nel quale il divario rispetto al paese e alle altre aree deboli dell’Europa sembra addirittura aumentare. Tanto che alcuni studiosi e alcuni Stati membri hanno già provato a dimostrare la scarsa utilità della politica regionale europea in quanto politica eminentemente redistributiva, e hanno segnalato l’opportunità di rinazionalizzare le politiche. All’origine di questa messa in discussione vi è principalmente l’idea che l’Europa ha bisogno di crescere e che le politiche di coesione non sono politiche per la crescita. Tuttavia questa argomentazione appare debole sotto una pluralità di punti di vista.
In primo luogo, i fondi strutturali e la politica di coesione sono l’espressione di una vera politica comune. Infatti, mentre a livello comunitario si consolida il processo di convergenza delle politiche fiscali ed è ormai delineato il valore sovranazionale della politica monetaria – definita da un’istituzione europea, la Banca centrale europea – la politica di coesione rappresenta uno dei pilastri su cui negli anni si è riusciti a creare un corpus di regole condivise, che ha coinvolto non soltanto gli Stati nazionali, ma anche le Regioni, quale livello istituzionale di riferimento della politica di coesione. È da tener presente quanto la politica regionale europea, attuata attraverso i fondi strutturali, abbia contribuito in Italia al processo di accrescimento del ruolo delle Regioni attraverso alcuni solidi principi, come la programmazione pluriennale degli interventi, il partenariato economico e sociale, l’addizionalità delle risorse, la valutazione e il monitoraggio degli interventi.
La seconda obiezione riguarda la presunta dicotomia tra redistribuzione e crescita. È necessario cioè capire se le politiche di coesione possano e debbano essere politiche per la crescita. Perché lo siano sarà fondamentale trovare un equilibrio tra i tempi brevi della politica e quelli lunghi nei quali l’esito delle politiche di coesione diventa evidente. Se si valuta l’efficacia di tali politiche soltanto dal punto di vista dei tempi orientati al consenso, si giungerà alla conclusione che le politiche regionali dell’UE sono votate al breve termine e dunque alla redistribuzione.
È necessario allora che si sviluppi una visione più strategica (e dunque sul medio e lungo periodo) di quanto si vuol raggiungere con le politiche di coesione. Probabilmente non è un caso che le politiche di sviluppo locale italiane attuate nell’ultimo decennio siano molto apprezzate a livello internazionale (Brasile e Argentina in primo luogo).
Una terza questione riguarda il necessario raccordo tra le politiche di coesione comunitarie e quelle nazionali. È necessario dare alle politiche nazionali un quadro programmatico e finanziario della stessa durata di quello comunitario. Il che, in Italia, significa stabilire programmaticamente le risorse per il Mezzogiorno su un orizzonte almeno settennale come avviene a livello europeo. Ciò è accaduto con la legge finanziaria per il 2007, approvata a fine 2006, che costituisce di fatto il punto di riferimento normativo della politica regionale unitaria nazionale e comunitaria.
Dunque, affinché la politica di coesione sia una politica per lo sviluppo e la crescita, sarà fondamentale la cooperazione sia tra amministrazioni centrali e regionali, sia tra le Regioni. Per evitare un quadro politico nel quale prevalga la rivendicazione e lo sfilacciamento di quelle politiche che più di altre possono alimentare la crescita (innovazione e ricerca, infrastrutture strategiche e capitale umano).
Infine, è opportuno discutere del tema della cooperazione esterna. L’Europa allargata impone infatti che, quando si discute del complesso delle politiche di coesione, si faccia riferimento all’intero continente europeo. La cooperazione territoriale europea rappresenta difatti il terzo degli obiettivi strategici dei fondi strutturali. In questa fase, però, sembra esserci una scarsa attenzione da parte delle Regioni per le reti materiali e immateriali di carattere europeo. Invece, riportare l’attenzione anche su questi temi è fondamentale.
La politica di coesione europea e i fondi strutturali, che ne costituiscono la linfa finanziaria, rappresentano dunque il più importante fattore di sperimentazione di un federalismo europeo per la crescita e lo sviluppo. I principi della governance multilivello, cui è ispirata la politica regionale, a questo punto comunitaria e nazionale, richiedono una robusta attività di coordinamento, che deve dispiegarsi a tutti i livelli coinvolti nella programmazione e gestione degli interventi.
Nell’ambito del mutato quadro di riferimento costituzionale, introdotto con la riforma del Titolo V della Costituzione, le politiche di sviluppo possono costituire il vero banco di prova per la messa in atto di politiche convergenti tra governo e Regioni, affinché le risorse disponibili contribuiscano davvero ad avviare una trasformazione strutturale dell’economia italiana ed europea, e a innescare, nell’arco dei prossimi sette anni, una crescita stabile e duratura dell’economia.
Bisogna fare in modo che il rilancio della Strategia di Lisbona del 2004, che mira a fare di quella europea l’economia più competitiva nello scenario mondiale, non resti una dichiarazione di intenti. Ma in tutto questo il Mezzogiorno dovrà fare i conti anche con una scelta strategica di fondo sul proprio ruolo nel contesto europeo allargato. La politica euromediterranea ha bisogno di protagonisti e il Mezzogiorno potrebbe essere uno di questi.
In primo luogo, è importante soffermarsi sul ruolo che la parte meridionale del paese potrebbe giocare nel posizionamento strategico e geopolitico dell’Italia e dell’Europa. Il Partito Democratico ha inserito nel suo programma il Sud nel contesto euromediterraneo, e quindi in una prospettiva di sviluppo non tanto e solo di inseguimento del cuore continentale, ma anche e soprattutto di cerniera e collegamento con l’area mediterranea, nella quale il “pensiero meridiano” si inserisce anche storicamente e culturalmente. Tuttavia, questa caratteristica geografica e politica non può e non deve essere utilizzata per interpretare il Sud come qualcosa di altro e di diverso dal contesto nazionale, di cui invece il Mezzogiorno è parte integrante, anzi elemento decisivo per un posizionamento del paese nel contesto europeo e internazionale.
In secondo luogo, è opportuno riflettere sulle fasi per rilanciare il Sud. Il disegno di un nuovo Mezzogiorno è realizzabile attraverso due passaggi fondamentali: il primo è attuare tempestivamente nel Sud gli interventi necessari a renderlo “omogeneo” al resto del paese per quanto riguarda le infrastrutture e i servizi; mentre il secondo è assegnargli una missione strategica all’interno del disegno complessivo della nuova Italia che si vuole realizzare. Franco Cassano, teorico del pensiero meridiano, si chiedeva: «Il Sud può fare qualcosa di diverso dall’inseguire, oppure egli ha imboccato una strada senza ritorno, con le tasche piene (spesso di danaro sporco) e senz’anima? E per evitare di fare del Sud un Nord sbagliato non si deve essere capaci di tematizzare un’idea di ricchezza diversa da quella contenuta nell’assalto di massa al bottino privato?». Questo ribaltamento di prospettiva implica la lotta ai protagonisti dell’assalto al bottino – soprattutto la criminalità organizzata, che è parte organica di questa visione dell’inseguimento – che hanno contribuito a deprimere il dinamismo privato e “addomesticato” la gestione della cosa pubblica. Ma per operare questo cambiamento è necessario il pieno coinvolgimento di tutta la società meridionale, alimentato non da sentimenti di rivalsa o di rivendicazione, ma da sentimenti di partecipazione ad un disegno nuovo di Italia, che solo il Partito Democratico è in questo momento in grado di sviluppare e realizzare.
Tre sono dunque i passaggi fondamentali: dare una prospettiva strategica al Mezzogiorno nel quadro dello sviluppo dell’intero paese e nel contesto euromediterraneo; destinare una quantità di risorse adeguate alla realizzazione di questa strategia, controllandone gli effetti e misurandone i risultati (il Quadro strategico nazionale per il 2007-13, che ha destinato oltre 100 miliardi di euro al Mezzogiorno, tra risorse comunitarie e nazionali, è già stato un atto importante del governo uscente); assicurare un adeguato coinvolgimento delle istituzioni e della società civile nel perseguire la nuova strategia meridionale, per non lasciare sole le avanguardie culturali, sociali ed economiche impegnate nella costruzione di una nuova prospettiva meridionale. Infine, è fondamentale evitare il saccheggio delle risorse destinate al Mezzogiorno per il recupero di coesione e competitività. Perché la base di una politica per il Mezzogiorno non è nella contrapposizione Nord-Sud, ma nella consapevolezza del ruolo che ciascun attore deve giocare in un progetto nazionale di rafforzamento e sviluppo complessivo. Una progetto che vede nell’Europa e nel Mediterraneo due orizzonti imprescindibili.

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