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Quanto puntare sulle infrastrutture?

Written by Andrea Boitani Monday, 16 February 2009 12:44 Print

Nonostante le reti di trasporto italiane siano mediamente sottoutilizzate e gli ostacoli a una politica anticongiuntura­le basata sugli investimenti pubblici siano in Italia molto al­ti, con l’approfondirsi della recessione innescata dalla crisi finanziaria in molti auspicano un piano per rilanciare le gran­di opere infrastrutturali quale strumento principe della po­litica anticongiunturale. Non sarebbe invece meglio finan­ziare piccole e piccolissime opere come, per esempio, le manutenzioni straordinarie delle scuole, degli ospedali e degli acquedotti?

 

 

Le infrastrutture promuovono la crescita?

Nell’“Allegato Infrastrutture” al DPEF 2009-11 si può leggere che «l’approccio scientifico ha chiarito che i programmi di ampliamento del patrimonio di infrastrutture pubbliche producono un’accelerazione della crescita rilevante sia in termini di PIL, sia in termini di crescita dell’occupazione, con effetti potenziali sulla riduzione del disavanzo». Nelle pagine successive dell’“Allegato” si chiarisce che ci si riferisce, fondamentalmente, alle «infrastrutture per i servizi di trasporto», di cui viene denunciata la drammatica carenza in Italia.

A guardar bene, l’«approccio scientifico» ha istituito la relazione tra crescita e infrastrutture senza chiarire quali siano i canali attraverso cui il contributo positivo delle infrastrutture dovrebbe passare. Se il riferimento teorico è il modello di crescita esogena, però, gli effetti dell’accumulazione di infrastrutture si fanno sentire, nel lungo periodo, solo sul livello del PIL pro capite e non sul suo tasso di crescita, che è determinato esclusivamente dal progresso tecnologico. Se, invece, il riferimento è uno dei modelli di crescita endogena, l’investimento in infrastrutture può, in linea di principio, contribuire ad innalzare il tasso di crescita dell’economia.

Dal momento che ciò è possibile per l’investimento in qualsiasi tipo di capitale sociale e, in particolare, per gli investimenti privati in nuovo capitale fisico (che incorpora generalmente nuove tecnologie) o in capitale umano, i sostenitori dei grandi benefici degli investimenti in infrastrutture dovrebbero essere in grado di dimostrare che questi investimenti contribuiscono a innalzare il tasso di crescita dell’economia più di quanto facciano gli investimenti alternativi. Qualsiasi uso delle risorse complessivamente disponibili ha un costo-opportunità e, se le infrastrutture di trasporto non hanno esternalità positive sufficientemente grandi, è legittimo chiedersi perché sottrarre risorse agli investimenti privati (tramite la tassazione o l’indebitamento) e dedicarle a quelli pubblici. Infatti, non è possibile ignorare come la tassazione e l’indebitamento abbiano effetti distorsivi non banali, la cui misura è costituita dal costo marginale dei fondi pubblici. Solo se le esternalità positive delle infrastrutture di trasporto più che compensano tale costo è possibile che il loro contributo netto alla crescita sia positivo.

Questo è possibile, ma non è detto che accada. Infatti, l’analisi macroeconomica basata sulla funzione di produzione implicitamente ipotizza che tutto il capitale – comprese perciò le infrastrutture – sia pienamente e ottimamente utilizzato. Ma, in pratica, ciò non avviene quando le infrastrutture risultino sottoutilizzate, ovvero quando il rapporto tra flussi di traffico e capacità, nel caso delle infrastrutture di trasporto, risulti troppo basso. Il che rimanda necessariamente all’analisi microeconomica dell’uso delle singole infrastrutture e delle possibili esternalità di rete.

La letteratura empirica sugli effetti di crescita delle infrastrutture (di trasporto e non) è sterminata e non è possibile darne conto in questa sede. I risultati cui si perviene sono assai divergenti, in relazione alle specificazioni adottate delle funzioni da stimare. In generale, gli studi che procedono a stimare direttamente delle funzioni aggregate di produzione o delle funzioni aggregate di costo tendono a dare effetti più positivi delle infrastrutture sulla crescita di quelli ottenuti facendo analisi growth accounting o analisi cross section tra paesi.1 Tutti gli studi, però, ci dicono che gli effetti (se ci sono) sono maggiori nei paesi meno sviluppati – dove lo stock di infrastrutture esistenti non garantisce l’accessibilità del territorio e spesso è di bassa qualità – che nei paesi sviluppati dove l’accessibilità è già garantita dallo stock di infrastrutture esistenti, anche se in parte congestionate.2

È interessante osservare come il più recente studio basato sulla metodologia del growth accounting relativamente ai paesi dell’Estremo Oriente abbia mostrato come «l’infrastruttura ha contribuito alla crescita della produttività totale dei fattori nei paesi più poveri, mentre non ha avuto alcun effetto significativo in altre economie, più ricche».3 Di contro, l’analisi cross section (condotta dagli stessi autori su un panel assai più ampio di paesi) mostra come solo il numero di linee telefoniche sia positivamente correlato con la crescita, mentre un’analoga correlazione positiva non si trova per le infrastrutture di trasporto. Inoltre, gli stessi autori affermano che i risultati appaiono assai poco robusti e non possono affatto escludere una causazione inversa, ovvero che sia il più alto tasso di crescita a causare un corrispondente ampliamento della dotazione infrastrutturale.

 

Quanto è grave il deficit infrastrutturale italiano?

Che l’Italia abbia una insufficiente dotazione di infrastrutture di trasporto viene presentato anche nel citato “Allegato Infrastrutture” come un fatto pacifico.

In realtà, le misure tradizionali della dotazione infrastrutturale, se si va oltre i dati aggregati, non mostrano una generalizzata deficienza delle infrastrutture italiane adibite al trasporto e tuttavia evidenziano significative strozzature localizzate, che mettono a rischio il buon funzionamento della logistica. Dai dati Eurostat, si evince che la densità della rete stradale italiana (misurata dal rapporto tra km di strade e 100 km2 di territorio) è superiore alla media dei paesi dell’UE a 15 e inferiore solo a quella di Francia e Inghilterra. Se invece si guarda al rapporto tra km di strade e 1.000 abitanti, vediamo che l’Italia fa registrare un indice inferiore a quello della media europea, nonché di Francia, Spagna e Austria, ma superiore a quello di Germania e Inghilterra. Andando a guardare alla diversa qualità delle strade, risulta però che l’Italia ha una densità più elevata della media europea (anche rispetto alla popolazione) se si guarda soltanto alle strade “superiori”, cioè autostrade e strade nazionali.

Le carenze sembrano dunque riguardare soprattutto le strade regionali. Ma l’Italia ha un’estensione enorme di strade provinciali e comunali, spesso di ottimo livello e per il 50% destinate al traffico extraurbano.4 Guarda caso, la stragrande maggioranza del traffico stradale è costituito da percorrenze inferiori ai 50 km, per le quali strade provinciali e comunali sono particolarmente adatte. È chiaro, perciò, che concentrarsi sulle sole autostrade, come fanno tanti, è fuorviante, facendo apparire un gap di viabilità aggregata assai maggiore di quello che c’è. Nel caso della rete ferroviaria, i due indici di densità sono rispettivamente uguale (quello per territorio) e inferiore (quello per popolazione) alla media europea ed entrambi inferiori a quelli registrati nei grandi paesi (ad esclusione della Spagna).

Simili misure di dotazione infrastrutturale non sono, però, particolarmente significative senza guardare al grado di saturazione, cioè all’indicatore che misura la scarsità delle infrastrutture rispetto alla domanda effettiva di trasporto. Il rapporto tra flussi di traffico e capacità, stimati nel 2002, mostravano come la rete stradale fondamentale presentasse coefficienti di utilizzazione medi inferiori al 70%. Secondo elaborazioni condotte dalla società TRT Trasporti e Territorio, riferite a circa diecimila km di viabilità primaria (6.000 km di autostrade e 4.000 di strade statali), nel 1998 solo il 18% di tale insieme di strade poteva ritenersi congestionato (cioè con un rapporto tra flussi dell’ora di punta e capacità superiore al 90%). Un altro 14% delle strade aveva rapporti tra flussi e capacità compresi tra il 70% e il 90%; il resto della rete primaria risultava sostanzialmente “scarico”. Anche se, dal 1998, una altro 10% della rete primaria fosse entrato nella fascia della congestione,5 questa riguarderebbe ancora soltanto il 28% delle strade più importanti, un livello non dissimile da quelli tedesco e francese.

Quanto alle ferrovie, va detto che le ferrovie tedesche portano 1,7 volte i passeggeri/km trasportati dalle ferrovie italiane, mentre quelle francesi ne portano 1,6 volte. Cioè, in Germania e Francia ci sono più binari per abitante e per km quadrato di territorio, ma sono anche molto più utilizzati che in Italia. Usando l’unico indice realmente significativo, il rapporto flusso-capacità, la rete ferroviaria italiana appare, nel complesso, molto sottoutilizzata: il 30% del traffico insiste sul 70% della rete, ma anche il restante 70% che insiste sul 30% della rete, raggiunge i limiti di capacità solo in alcune tratte periurbane dei centri maggiori del Nord, dove convivono traffico merci, passeggeri di lunga distanza e servizi pendolari. Tra il 2000 e il 2006 il trasporto ferroviario di passeggeri/km nelle medie-lunghe percorrenze è diminuito del 6,65%, mentre è aumentato dell’8,67% nelle tratte brevi e regionali. La quota di mercato del trasporto merci per ferrovia si è andata contraendo e anche in valore assoluto le tonnellate di merci per km trasportate dalle ferrovie italiane sono diminuite dell’8,35% dal 2000 al 2006.6 Al Sud, poi, la sottoutilizzazione della rete ferroviaria diventa drammatica.7

Insomma, il deficit infrastrutturale italiano, almeno per quanto riguarda i trasporti, appare meno grave di quanto proclamato e, soprattutto, appare concentrato in alcune aree nel Nord del paese; riguarda più le strade che non le ferrovie e più le strade e le ferrovie per le brevi percorrenze che non per i lunghi “corridoi” europei, su cui invece sono concentrati gran parte degli investimenti pubblici. Si ha l’impressione che la maggior carenza infrastrutturale italiana stia proprio nel degrado in cui versano molte infrastrutture che già esistono: scuole, ospedali, acquedotti.

 

Infrastrutture e congiuntura

Con l’approfondirsi della recessione innescata dalla crisi finanziaria, era prevedibile la riproposizione di un piano per rilanciare le grandi opere infrastrutturali quale strumento principe della politica anticongiunturale. Purtroppo, almeno in Italia, gli ostacoli a una politica anticongiunturale basata sugli investimenti pubblici sono molto alti. Il primo ostacolo è la carenza di risorse pubbliche rispetto ai programmi varati. L’abitudine di approvare piani vastissimi (per accontentare tutte le aspirazioni territoriali) genera un fabbisogno di risorse ben oltre il ragionevolmente disponibile per un paese con il livello di debito pubblico e di pressione fiscale dell’Italia. L’andazzo che porta a inserire in tali piani opere che sono ben lontane dall’essere giunte a un sufficiente grado di avanzamento progettuale – e ancor più lontane dall’aver ricevuto l’accordo degli infiniti enti territoriali che accampano diritti di veto – fa sì che i costi inizialmente stimati siano di gran lunga inferiori a quelli che si rivelano a progettazione ultimata. Il rilievo si trova in “La revisione della spesa pubblica – Rapporto 2008”, della Commissione tecnica per la finanza pubblica (soppressa), ma è contenuto anche nel citato “Allegato infrastrutture”.

Generalmente, la risposta retorica alla carenze di risorse è il ricorso alla “finanza di progetto”. Ma anche la retorica deve arrendersi quando il mercato finanziario e i principali istituti di credito si trovano nelle condizioni attuali. Resta comunque il fatto – anche questo ammesso nel citato “Allegato infrastrutture” – che le risorse private sono rimaste, negli anni passati, molto al di sotto della soglia prevista, mentre si stima saranno ridotte di quasi 50% (rispetto alle speranze) quelle di provenienza europea. E a tutto ciò va aggiunto che – soprattutto nel caso dei megaprogetti – l’incremento di costo tra la progettazione e la realizzazione varia dal 20% per i progetti stradali al 45% per quelli ferroviari.8 Spesso il CIPE, per approvare un maggior numero di progetti, ricorre allo stratagemma del finanziamento parziale, che permette di aprire i cantieri, ma non di completare l’opera fino alla sua piena funzionalità. Come ha rilevato la Corte dei Conti nel 2007, questa abitudine ha spinto alla frammentazione di progetti per lotti (spesso assai poco funzionali), al fine di massimizzare la probabilità di ottenere fondi dal CIPE, pregiudicando però la programmazione generale e finendo per accrescere i costi delle opere complessive,9 oltre che per allungare i tempi di realizzazione delle stesse.

I tempi sono proprio il secondo ostacolo all’uso delle grandi opere per rilanciare l’economia in recessione. In uno studio del novembre 2007 condotto dal Dipartimento per le politiche dello sviluppo del ministero dello Sviluppo economico (e ormai rimosso dal sito internet del ministero) compaiono i dati sconcertanti riportati nel Grafico 1, proprio con riferimento alle infrastrutture di trasporto. Quasi undici anni per completare opere di valore superiore a 50 milioni di euro (cioè qualsiasi “lotto” di una grande opera), oltre 7 anni per opere di valore compreso tra 10 e 50 milioni e quasi 5 anni per opere di valore tra i 5 e i 10 milioni di euro. Il dato più impressionante riguarda i tempi di progettazione e di appalto, che possono arrivare fino a 4,3 anni per le opere maggiori (e sono più lunghi per opere al Centro- Nord che nel Mezzogiorno). Tenuto conto di quanto s’è detto prima circa lo stadio di avanzamento dei progetti al momento dell’approvazione da parte del CIPE, è chiaro che il tempo necessario a trasformare il programma di spesa in cantiere e, quindi, in spesa effettiva è lunghissimo, molto superiore alla durata di una normale fase recessiva e, probabilmente, superiore anche alla fase recessiva straordinaria che stiamo vivendo. Solo le opere di minori dimensioni sembrano in grado di trasformarsi in spesa effettiva in tempi relativamente brevi.

È evidente che, se si vuole veramente fare una politica di bilancio anticiclica, è bene lasciar stare le grandi opere, limitandosi a garantire le risorse per completare in tempi decenti quelle già cantierate. Se si vuole spendere subito denaro in nuovi lavori pubblici, meglio finanziare piccole e piccolissime opere: per esempio le manutenzioni straordinarie delle scuole, degli ospedali e degli acquedotti. L’Anagrafe nazionale dell’edilizia scolastica (prevista da una legge del 1996) ancora non esiste e lo Stato ha ridotto i finanziamenti destinati all’edilizia scolastica dai 270 milioni di euro di media nel triennio 1996-98 ai 75 milioni del triennio 2007-09.10

Ma c’è anche un altro, non trascurabile argomento a sostegno delle piccole opere: il moltiplicatore dell’occupazione nel settore delle grandi opere è notoriamente basso, più basso che nel settore dell’edilizia civile. Ciò perché le grandi opere di trasporto sono caratterizzate da una bassa intensità di lavoro e da un’elevata intensità di capitale e tecnologia, al contrario dell’edilizia civile. E perché nel settore delle grandi opere molti macchinari e prefabbricati sono di importazione, diversamente da quanto accade nel campo dell’edilizia civile. Insomma, ogni euro in più speso nelle grandi opere genera meno occupazione aggiuntiva (e quindi meno domanda aggregata interna), e più in là nel tempo, rispetto a ogni euro in più speso per aggiustare scuole, ospedali e acquedotti.

2_2009.Boitani.Grafico1

 


 

[1] S. Straub, Infrastructure and development:A critical appraisal of the macro level literature, mimeo, Banca mondiale, Washington 2007.

[2] T. R. Lakshmanan, W. P. Anderson, Transportation infrastructure, freight services sector and economic growth, US Department of Transportation, White Paper, Washington 2002.

[3] S. Straub, C. Vellutini, M. Warlters, Infrastructure and economic growth in East Asia, World Bank Policy Research Working Paper,
4589, 2008, p. 21.

[4] A. Boitani, M. Ponti, Infrastrutture e politica dei trasporti, in “il Mulino”, 1/2006, pp. 102-12.

[5] Cifra ottenibile utilizzando, in modo molto approssimativo, la crescita del parco veicoli intervenuta negli ultimi dieci anni.

[6] Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti, Conto Nazionale delle Infrastrutture e dei Trasporti, Poligrafico dello Stato, Roma 2008.

[7] M. Ponti, Una politica per i trasporti italiani, Laterza, Roma-Bari 2007.

[8] N. Bruzelius, B. Flyvbjerg, W. Rothengatter, Megaprojects and Risk: An Anatomy of Ambition, Cambridge University Press, Cambridge 2003; B. Flyvbjerg et al., How (in)accurate are demand forecasts in public works projects? The case of transportation, in “Journal of the American Planning Association”, 2/2005, pp. 131-46.

[9] Sui costi delle reti ferroviarie ad alta velocità è molto utile la lettura delle slides di un’audizione dell’ingegner Mauro Moretti al Senato della Repubblica (RFI, Rete AV/AC: Analisi dei costi, materiale preparatorio per l’audizione dell’ingegner Mauro Moretti presso la Commissione trasporti del Senato, 21 marzo 2007). Cfr. anche G. De Rus, G. Nombela, Is investment in high speed rail socially profitable?, in “Journal of Transport Economics and Policy”, 1/2007, pp. 3-23, e R. Prud’Homme, L’analisi costi-benefici boccia la Torino-Lione, in “laVoce.info”, 25 maggio 2007, che mettono in rilievo la necessità di approfondite analisi costi e benefici prima di impegnare per anni ingenti risorse pubbliche.

[10] M. Bordignon, A. Fontana, A scuola di investimenti, in “laVoce.info”, 5 dicembre 2008.

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