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Stato e mercato: quale ruolo per la politica industriale

Written by Patrizio Bianchi Monday, 22 December 2008 19:40 Print

Si ritorna oggi, in piena crisi finanziaria, a discutere del rapporto fra Stato e mercato e delle azioni che lo Stato può realizzare per rilanciare il sistema produttivo. In questi anni, tuttavia, il concetto stesso di politica industriale è molto cambiato. In passato la politica industriale è stata intesa come un ventaglio di azioni del governo centrale destinate a fornire sussidi o sanzionare soggetti economici allo scopo di indirizzarne i comportamenti. Oggi, grazie in particolare all’esperienza europea, essa è diventata un insieme di interventi, anche promossi e gestiti da soggetti diversi, resi coerenti da una comune visione strategica di lungo periodo. Sono oggi necessari, però, profondi interventi nelle istituzioni e, soprattutto a livello europeo, una maggiore legittimazione democratica.

Crisi finanziaria e sviluppo industriale

La durissima crisi finanziaria esplosa nell’autunno 2008 ha riportato all’attenzione generale il ruolo che lo Stato deve avere nell’economia e, addirittura, ha riabilitato l’uso del termine “politica industriale”, per anni bandito da quegli stessi pasdaran del pensiero iperliberista che oggi si presentano come nuovi mentori del ritorno dello Stato a tutela dei fallimenti del mercato. Dopo i lunghi anni di Bush e dei suoi dannosi emuli europei, tuttavia, le stesse parole “mercato” e “Stato” devono essere declinate nuovamente, per poter ritrovare il senso di una economia di mercato moralmente sostenibile.

Bisogna infatti sgomberare il campo dagli effetti dannosi di un lungo periodo di inquinamento ideologico, che ha confuso i termini. George W. Bush ha vinto le elezioni – o meglio, si è appropriato del risultato elettorale – nel 2000 contro Al Gore, ed è apparso evidente che quello scontro elettorale è stato, in realtà, la resa dei conti tra due visioni dell’America, tra due modi di concepire lo sviluppo, ma anche un conflitto esplicito tra due sistemi industriali che si fronteggiavano allora negli Stati Uniti. Sia pure in forma stilizzata potremmo dire che, da una parte, dopo i trionfi ma anche i crolli della new economy, Al Gore rappresentava quella industria americana che si ritrovava nei settori legati alle alte tecnologie, che tuttavia richiedeva una chiara strategia pubblica per indirizzare azioni altrimenti contraddittorie. La stessa linea proposta da Al Gore durante la presidenza Clinton per un massiccio intervento nel settore delle telecomunicazioni – le cosiddette autostrade informatiche – e ancor più l’indirizzo già delineato verso una economia a forte attenzione ambientale, raffiguravano quella strategia di forte rinnovamento dell’economia americana, che stava consolidandosi in quegli anni. Bush rappresentava invece il complesso industrialemilitare che aveva per decenni governato l’economia statunitense e che univa in una sola visione il settore petrolifero, i produttori di armi, ma anche l’industria automobilistica, la siderurgia, insomma, tutta la old economy.

L’economia di George W. Bush

La richiesta di una massiccia deregulation, che da Reagan in poi aveva caratterizzato i New Republicans, si ritrovava in Bush junior in una visione che per un verso rendeva l’economia meno trasparente, togliendo ogni controllo all’agire delle grandi imprese, e nel contempo ristabiliva il nesso strettissimo fra complesso industriale-militare e domanda pubblica federale.

L’11 settembre ha rappresentato, infatti, nell’economia di Bush, un punto di svolta, seguito da azioni che hanno riguardato l’esplosione della domanda pubblica a scopi militari e dall’abbassamento drastico del costo del denaro al fine di sostenere l’economia. Il risultato è stato, come prevedibile, che le risorse si sono spostate verso il settore protetto dalla domanda pubblica e che, nonostante la sottovalutazione del dollaro, la bilancia commerciale ha iniziato a peggiorare, perché l’industria non protetta, cioè quella di mercato, non era competitiva rispetto ai suoi concorrenti asiatici. Nel contempo il deficit federale accelerava, andando ben presto fuori controllo.

In una situazione caratterizzata da un costo del denaro bassissimo e da un alto rischio di inflazione, molti investimenti privati si sono diretti ver- so il settore immobiliare, che ha finito per incorporare tutte le attese inflazionistiche, così da generare una forbice fra valori reali e valori figurativi che ben presto è divenuta insostenibile.

Fino al 2005 questa combinazione drogata ha spinto in alto il prodotto interno lordo, dando il senso di una forte accelerazione della crescita economica che, ovviamente, si è svuotata quando l’azione politica di riferimento ha cominciato a perdere di credibilità. Il campione dell’iperliberismo, che doveva far trionfare le imprese americane sul mercato e abbattere il costo dello Stato, lascia oggi gli Stati Uniti con un deficit senza precedenti e una bilancia commerciale in caduta libera. Lo U.S. National Debt Clock identifica minuto per minuto il debito pubblico del governo federale. Il 27 ottobre 2008 esso era giunto a oltre 10.500 miliardi di dollari, registrando un aumento medio di 3,88 miliardi al giorno. Considerando che in quello stesso giorno negli Stati Uniti vi erano circa trecento milioni di abitanti, questo significa che Bush lascia ad ogni cittadino 34.555 dollari di quota di debito pubblico, contro i 29 mila di un anno prima.

Allo stesso modo, per quanto riguarda il deficit commerciale, la Banca d’Italia ci ricorda che la performance dell’industria americana peggiora continuamente, al punto di essere vicina ai 900 miliardi di dollari a metà 2008.

Quando ragioniamo sull’effettiva politica economica di George W. Bush ricordiamo dunque che qui non solo non vi è un problema di abbandono del mercato e di ritorno allo Stato come regolatore finale dell’economia, ma vi è la necessità di ristabilire il senso delle parole. Con Bush si era ristabilita quella monopolizzazione dell’economia da parte di un gruppo di interessi industriali che era ben lontano dal mercato, che agiva protetto da un governo che utilizzava lo Stato per propri fini, lasciando dietro di sé le macerie di un’economia che ha posto a carico dei risparmiatori scelte sbagliate e colluse. Si capisce perciò perché McCain abbia continuato a ripetere durante la campagna elettorale di non essere Bush.

La visione europea

L’altra linea ha avuto invece il suo punto più lucido in Europa, nella cosiddetta Strategia di Lisbona. Nel marzo 2000 l’Unione europea, dopo lo straordinario sforzo dato dall’unificazione monetaria e di fronte all’altrettanto ciclopico obiettivo di integrare i paesi dell’Est nella nuova Europa continentale, ha lanciato un disegno di politica industriale di grande complessità, che in effetti non ha avuto – almeno in Italia – una attenzione pari alla sua innovatività. Questo disegno, semplificato e rifocalizzato, è stato rilanciato nel 2005. Sotto la presidenza di Romano Prodi, l’Unione europea ha proposto a Lisbona un’azione concertata che coinvolge tutte le aree di azione fino ad allora sperimentate. Con la Strategia di Lisbona l’Unione porta avanti una forte innovazione nelle metodologie di politica industriale, progressivamente affinatesi negli anni. Questa linea di politica industriale si basa su due pilastri. Per un verso, una chiara politica di tutela del mercato, in cui alle norme contro la monopolizzazione e la cartellizzazione dell’economia si unisce un’originale attenzione agli aiuti di Stato e alle possibili azioni distorcenti generate dalla presenza di imprese pubbliche nell’economia. Per un altro verso, una serie di azioni coordinate nel campo dell’innovazione precompetitiva (i programmi quadro) e dello sviluppo locale (le politiche strutturali), operando in entrambi i casi con la promozione di interventi di networking fra imprese e istituzioni tali da generare un ambiente favorevole alla crescita di una nuova industria.

Queste impostazioni ritrovano nella Strategia di Lisbona una coerenza fra loro, nel tentativo di offrire uno scenario di lungo periodo in cui identificare un chiaro obiettivo comune per l’intero continente e quindi una serie di ambiti di riferimento su cui far convergere gli interventi di tutti i soggetti – dal livello comunitario fino alle Regioni – coinvolti nel perseguimento di questa azione collettiva. Assumendo che nell’epoca della globalizzazione l’economia europea si trova a confrontarsi con competitori con condizioni sociali ed economiche differenti, si ritiene che solo una rapida modernizzazione dell’intera Europa, identificata in una possibile leadership nella knowledge economy, possa determinare condizioni per una crescita di lungo periodo. I quattro ambiti di intervento implicano allora più ricerca, sviluppo e innovazione; un ambiente più dinamico per le imprese; un’attività di investing in people, cioè alta formazione e formazione continua; greening up the economy, cioè investire in tecnologie che possano riqualificare l’intera industria in termini sostenibili dal punto di vista ambientale, a partire da un’adeguata politica energetica.

In altre parole, la politica industriale diviene innanzitutto una visione del futuro, verso cui orientare politiche diverse promosse da soggetti diversi, che tuttavia trovano in questo forte indirizzo comune una loro coerenza. Rispetto a questo disegno comune, si ripensano tutte le azioni definite a livello comunitario – sia macroeconomiche che di coesione – ma si assume che le stesse azioni nazionali e regionali si riorientino secondo queste indicazioni. In altre parole, si supera la convinzione che la politica industriale sia un atto di governo che – incentivando o sanzionando i comportamenti delle imprese – possa indirizzare i comportamenti degli attori economici. La politica industriale non si può più ridurre ad una azione centrale, gestita da un solo attore in grado di condizionare tutti i soggetti a lui sottoposti in un ambito territoriale definito e quindi chiuso.

Le azioni per stimolare e consolidare un processo di crescita in economia aperta sono in realtà molteplici e attivabili a livelli diversi fra loro, dal livello locale – dove ad esempio i piani regolatori sono essenziali per l’insediamento delle imprese – fino al livello nazionale e internazionale – da parte delle diverse autorità di regolazione del mercato – o alle università e alle istituzioni di ricerca che, pur radicate localmente, fanno parte di comunità scientifiche internazionali.

Assumendo questa molteplicità di soggetti e di azioni, il nuovo approccio di politica industriale pone in evidenza il tema della consistency, cioè della coerenza degli atti, attraverso la definizione di una visione comune, ma anche attraverso una attenta fase progettuale avente valore programmatico e la definizione di interventi che svolgano la funzione di perno di riferimento per i comportamenti e le azioni di questa varietà di attori.

Anche in questa visione vi è un ruolo per lo Stato, ma che implica una sua idea complessa. Questa identifica una specifica missione per il livello europeo, con la definizione di una strategia di lungo periodo e l’attivazione di programmi comuni che creino i network continentali anche in competizione fra loro; vi è poi un ruolo nazionale nell’orientare le politiche della ricerca e dell’innovazio- ne, oltre ad un chiaro ruolo regolatorio sull’ambiente e sulla concorrenza; vi è un ruolo per le autorità locali nel consolidare un contesto favorevole allo sviluppo; vi è infine uno spazio per tutte le istituzioni autonome, dalle università alle associazioni di impresa nel promuovere il cambiamento. A livello italiano vogliamo qui ricordare che Industria 2015 era la materializzazione, anche se solo in parte, di questo disegno.

Le due linee si sono contrapposte negli ultimi anni e con esiti differenti nei diversi paesi europei. Chi ha creduto e operato secondo questa strategia si ritrova oggi, sia pure nella crisi, a disporre di una industria già largamente ristrutturata; chi invece ha continuato a persistere in una visione miope non può oggi che richiamarsi ad un ruolo dello Stato nazionale di carattere protezionistico e protettivo.

Il nuovo approccio alla politica di sviluppo industriale

È dunque lo stesso concetto di politica industriale che è cambiato in questi anni nel mondo. Mentre si demonizzava l’intervento statale, in tutto il mondo prendevano le mosse azioni molto articolate che nei fatti disegnavano il nuovo approccio di politica industriale. Un approccio che si basa innanzitutto sulla formulazione di una visione di lungo periodo, una ipotesi modernizzante del paese, che necessariamente si basa sul riorientamento della produzione industriale come motore primo dello sviluppo economico. Tale approccio, che necessariamente non si riduce a una legge o a un decreto d’urgenza, implica una strategia realizzata con strumenti diversi e volti ad incidere sulla struttura stessa dell’economia e della società.

Nella storia italiana ci sono stati diversi momenti in cui si sono riformulate le visioni di lungo periodo, sulla spinta di eventi eccezionali, definendo un insieme di interventi il cui esito ha ridisegnato il profilo produttivo del paese.

Nella storia recente, ad esempio, la fase della ricostruzione ha rappresentato un momento chiave per lo sviluppo industriale italiano. Il dibattito all’Assemblea costituente sulla opportunità di mantenere l’IRI, la definizione di un piano di rilancio dell’industria siderurgica pubblica, la scelta di so- stenere la modernizzazione del paese con infrastrutture gestite dalle partecipazioni statali hanno rappresentato momenti di una elaborazione complessa che ha portato a definire una visione di crescita dell’industria italiana in economia aperta, che ha reindirizzato l’intera struttura industriale. All’interno di quella visione vi furono diversi interventi, fra loro resi coerenti da un comune obiettivo di rafforzamento dell’area produttiva, che sarebbe risultata trainante dello sviluppo.

Egualmente, negli anni fra il 1991 e il 1993, come via d’uscita dalla lunga crisi iniziata negli anni Settanta, si sono susseguiti una serie di interventi rivolti alla liberalizzazione dell’economia e alla privatizzazione dell’industria pubblica e del sistema bancario che, riletti a distanza di quindici anni, rivelano una coerenza di visione, e che oggettivamente delineano una strategia di politica industriale che di fatto concludeva il ciclo iniziato tra il 1933 e il 1936, con misure che per rispondere a quella crisi ridisegnavano l’intera impalcatura dell’economia italiana.

Certamente i tre momenti qui citati, 1933-36, 1947-50 e 1990-93 sono cruciali nella storia italiana, perché possono essere identificati come fasi di ricostruzione istituzionale dopo il verificarsi di crisi internazionali che hanno devastato l’ordine precedente, ma è evidente che è in questi snodi che diviene essenziale offrire visioni di lungo periodo per lo sviluppo industriale.

Con la creazione dell’IRI e con l’emanazione della legge bancaria si sono definiti i perni regolatori di un sistema di emergenza, in condizioni di economia chiusa. Questi perni sono stati ridefiniti negli anni del dopoguerra, quando si trattava di reindividuare una strategia di crescita in economia aperta per un paese che disponeva di capitali ridotti, di una industria limitata e asfittica e di una immensa forza lavoro sottooccupata. Si riveda su questo tema il dibattito all’Assemblea costituente, in cui si scontravano le diverse anime di un capitalismo in ritardo e, pur nelle grandi tensioni politiche, si ritrovavano convergenti le forze che volevano un forte rilancio industriale, per il quale era essenziale mantenere in vita una industria pubblica nei settori modernizzanti dell’economia. Negli anni Settanta questa visione è degradata, le imprese pubbliche sono divenute lo strumento per ammortizzare ogni tensione e il sistema bancario pubblico è divenuto la camicia di forza di una economia che sembra voler cambiare senza mutare la sua governance interna.

I grandi avvenimenti di fine secolo, dal crollo dei paesi socialisti al rilancio europeo, hanno imposto una revisione di tale governance e, con lungimiranza, si sono affrontati i due nodi della presenza pubblica in Italia: imprese a partecipazione statale e banche pubbliche. La legge 218/1990 – “Disposizioni in materia di ristrutturazione e integrazione patrimoniale degli istituti di credito di diritto pubblico”, detta Legge Amato – e il successivo decreto legislativo 356/1990 – “Disposizioni per la ristrutturazione e per la disciplina del gruppo creditizio” – ridisegnano completamente il sistema creditizio italiano, dando il via ad una ristrutturazione sostanziale dell’organizzazione bancaria in Italia, mentre le successive azioni, dalla privatizzazione della Comit e del Credit fino alle disposizioni del 1° giugno 1997 al Consiglio dell’IRI per giungere alla privatizzazione dell’intero gruppo pubblico determinano la fine delle partecipazioni statali così come si erano progressivamente evolute dal dopoguerra. Questa linea di politica industriale si è completata con l’istituzione dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato (legge 287/1990) e delle altre autorità di garanzia secondo una logica di rafforzamento delle regole di funzionamento del mercato. Questa visione di politica industriale che, attraverso la liberalizzazione del credito e la privatizzazione delle imprese pubbliche, avrebbe dovuto portarci nell’Europa dell’euro con un solido complesso di gruppi industriali e finanziari di dimensione medio-grande, è rimasta in verità bloccata, ed è prevalso il paese dei monopoli economici e delle rendite politiche.

Certamente, un gruppo significativo di imprese e gruppi industriali si è ristrutturato, anche rilanciando settori che avevano affrontato crisi clamorose come, ad esempio, il settore farmaceutico; certamente sono emerse anche nuove imprese nei settori consolidati. Tuttavia, nel complesso, questo profilo industriale non è riuscito a trainare l’economia italiana verso un processo di sviluppo e modernizzazione tale far crescere il paese, che anzi, mai come in questo momento sembra ripiegato su se stesso.

La crisi finanziaria si è del resto trasformata in crisi industriale, e i prossimi anni determineranno notevoli cambiamenti strutturali a partire dallo stesso profilo industriale degli Stati Uniti, dove Obama ha vinto proprio in nome di un cambiamento che dovrà investire la stessa industria degli Stati del Nord, a partire dalla grande industria automobilistica, che è giunta sul baratro del fallimento.

D’altra parte, i paesi asiatici continuano a crescere, sia pure a ritmi più lenti che nel passato, ma contemporaneamente ricollocandosi su prodotti più complessi e innovativi. Cina e India stanno investendo massicciamente in ricerca e formazione universitaria, cosicché anche il profilo industriale dei giganti orientali sta mutando. Lo stesso flusso di risorse finanziarie sta cambiando direzione, e ora i fondi sovrani hanno le loro basi in Oriente, dalla Cina ai paesi arabi, e selezionano i loro interventi in Occidente.

Crisi e cambiamento

La crisi non sarà solo una fase negativa a cui sopravvivere per ritrovarsi fuori dal fatidico tunnel con le stesse condizioni precedenti il letargo invernale; sarà una eccezionale fase di riorganizzazione e riposizionamento, rispetto alla quale occorre fin d’ora tracciare una comune visione di rilancio e sviluppo. Una sfida di questo livello non può più essere affrontata solo a livello nazionale.

L’Europa deve ora decidere cosa essere domani, e certamente non bastano più gli incontri a quattro, a otto, o a venti, secondo una logica ancora strettamente nazionalistica; dopo aver unificato la moneta e creato una Banca centrale europea che, come la Bundesbank, ha essenzialmente l’obiettivo di controllare l’inflazione, occorre oggi dotarsi di strumenti di governo comune dell’economia, superando la fase delle “foto di gruppo”, procedendo nell’integrazione politica e quindi nella legittimazione democratica della leadership europea. In questo le prossime elezioni europee costituiscono un banco di prova di straordinario valore.

Nel momento in cui tutti richiedono una maggiore regolazione di questa economia globalizzata, bisogna interrogarsi su cosa debba essere oggi quello Stato che viene oggi richiamato come attore primario sulla scena economica, perché quello Stato nazionale che nel passato era di fatto l’unico riferimento oggi non c’è più. Bisogna tornare a ra- gionare sull’essenza democratica dello Stato e quindi, per parlare di Stato federale e non solo di federalismo fiscale, della sua articolazione dal livello locale fino all’Unione europea. Allo stesso modo bisogna interrogarsi sulle funzioni attuali delle istituzioni internazionali nate alla fine della seconda guerra mondiale e sempre meno rappresentative della nuova realtà che si sta delineando. Per uscire da questa situazione è necessario tornare a considerare che la ricchezza delle nazioni consiste nella capacità di organizzare competenze e conoscenze per realizzare beni per il mercato, in cui la concorrenza sia l’espressione del diritto di tutti a partecipare con le proprie capacità all’azione collettiva. Questo richiede una grande attenzione alle istituzioni deputate a garantire una giusta relazione fra azioni collettive e scelte individuali, cioè fra Stato e mercato. Se in questa fase non si dovesse operare per ampliare la vigilanza e la garanzia democratica sui fatti economici, i rischi autoritari aumenterebbero a dismisura, e allora il male che sta corrodendo la nostra democrazia segnerebbe anche la nostra speranza di rilancio. Per questo è oggi necessario ripensare una visione dello sviluppo di lungo periodo per il nostro paese e nel contempo per l’Europa, che sia in grado di garantire un cammino di convergenza alla molteplicità dei diversi attori che interagiscono in economia aperta; ma indubbiamente non sembra questo né il governo né l’assetto politico interessato a raggiungere questo obiettivo comune.

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