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Partecipazioni statali e cultura del mercato

Written by Mattia Granata Monday, 22 December 2008 19:36 Print

A partire dalla fine della seconda guerra mondiale, la parabola delle partecipazioni statali attraversò almeno due fasi. La prima, che sarebbe durata fino alla fine degli anni Cinquanta, fu la cosiddetta fase “aurea”, nel corso della quale la tendenza prevalente del maggiore partito di governo fu di non intervenire direttamente nel controllo delle partecipazioni statali. La seconda fase, che ebbe inizio parallelamente alla nascita del centrosinistra, fu invece caratterizzato da un maggiore interventismo economico. Fu questo l’inizio di un declino che avrebbe condotto al forte discredito delle partecipazioni statali.

«Il consigliere individualista camminerà per il selciato comunale illuminato da lampioni a gas comunali e scopato da spazzini comunali con acqua municipale; guarderà che ora sia nell’orologio comunale che sovrasta al mercato comunale e così giudicherà che sia troppo presto per andare incontro ai suoi figlioletti che escono dalla scuola comunale fiancheggiata dal manicomio provinciale e dall’ospedale comunale. Si servirà del telegrafo nazionale, per dirvi di non passare per il giardino municipale, ma di servirvi della tramvia comunale per venire a trovarlo nel gabinetto di lettura comunale presso il museo e la biblioteca comunali, ove intende consultare alcune pubblicazioni nazionali, per preparare un discorso da pronunciare nella prossima tornata del Consiglio comunale… e frattanto esclamerà: ‘il socialismo, signori, è tal cosa che non vale che un uomo pratico si occupi delle sue fantasticherie e delle sue assurdità. L’azione individuale – il self help – ecco ciò che ha fatto grande la nostra città’».

Negli anni Sessanta l’IRI, uno snodo delle partecipazioni statali italiane, mutuò questa parabola, proposta alcuni decenni prima da Angelo Mauri, parafrasandola opportunamente per descrivere la propria diramata presenza nell’economia e nella società del paese. Il protagonista, questa volta, era un turista straniero che, giunto in Italia, servendosi di aerei, navi, vetture «veloci ed eleganti», autostrade e così via, si imbatteva continuamente nella presenza della mano pubblica in economia. È la figura del consigliere individualista, descritto nella più pungente versione originale, tuttavia, che tornava alla mente assistendo ai dibattiti in corso, e che permette di delineare il quadro in cui pure le vicende delle partecipazioni statali si collocavano.

L’evoluzione di un qualificato confronto che ponesse al centro dell’analisi il mercato, le sue forme e le modalità di favorirne un utile dispiegamento, ha sovente scontato, innanzitutto, il disagio del doversi insinuare nel conflitto sempre aperto tra sostenitori e oppositori dell’intervento pubblico nei fatti economici. Certo, l’argomento è stato sempre pregnante ovunque ma – forse a causa di un’atavica passione per gli scontri dicotomici e polarizzanti – di certo nel nostro paese queste due fazioni hanno avuto spesso di che cimentarsi, riconducendo il dialogo ad un confronto di dottrine spesso celanti interessi materiali che, armati, agguerriti e ben radicati nella realtà, in verità, si confrontavano. Il consigliere individualista, in quei giorni, alla luce della teoria, richiamava ripetutamente il caso sovietico e ricordava che il capitalismo, basato sull’egoismo dell’individuo, ha connaturate in sé le fisiologiche crisi. Gli si opponeva il sostenitore della necessità che lo Stato, tramite l’intervento diretto, debba proteggere il cittadino dal capitalismo stesso.

In mezzo, come tradizione, si trovava la posizione di chi, notando come l’egoismo sia alla base di azioni umane di ben diversa natura, e non sempre legittime, sosteneva il mercato. Un mercato nella sua forma di libera istituzione sempre imperfetta, ma sempre perfettibile attraverso un processo di regolazione stimolato dalle autorità nell’interesse pubblico, e realizzato da soggetti indipendenti deputati, per l’appunto, a garantire il mantenimento delle regole e della trasparenza. «Organizzare mercati è un’attività imprenditoriale con una lunga storia», teorizzava Coase, e, di questo compito, l’autorità pubblica avveduta è stata storicamente utile titolare.

La concezione di libero mercato come motore dello sviluppo implica, per l’appunto, che il processo di miglioramento sia perseguito in un quotidiano confronto con la realtà attraverso strumenti che mutano con la contingenza storica, e lungo percorsi che, pur all’interno di una tendenza evolutiva e progressiva, sono soggetti inevitabilmente ad accelerazioni e ritardi quando non, malauguratamente, addirittura a regressioni. In questo quadro è utile leggere le modalità di rapporto di volta in volta impostate fra le entità di “Stato” e “mercato”, nella realtà storica sempre inestricabilmente intrecciate. Ricostruire i fatti economici significa sovente indagare come siano stati progettati e realizzati i meccanismi e i dispositivi storici concreti che, nella zona d’ombra che separa e unisce queste due entità, hanno sviluppato il rapporto fra di esse. Mercati efficienti sono riusciti ad affermarsi e ampliarsi, proprio in virtù – e non in contraddizione – dell’intervento regolativo delle pubbliche autorità nei confronti dell’economia. L’affermarsi delle moderne economie di mercato, ad esempio, com’è noto, è in qualche modo paradigmaticamente rappresentato dal diacronico sorgere, nei diversi paesi sviluppati, di specifiche normative e istituzioni poste a garanzia della concorrenza. E pure l’intervento pubblico diretto, in determinati ambiti, e con gli opportuni modi e tempi, ha favorito il sorgere di moderni e virtuosi mercati.

Oggi nessuno auspicherebbe un intervento pubblico nel settore del latte alimentare dei paesi più sviluppati, intervento favorito dalle forze progressiste al principio del secolo scorso, eppure il caso della melamina cinese mostra come in altri contesti, in altri luoghi, la civilizzazione e l’educazione del settore siano forse lontani dalla sufficienza, così come l’efficienza degli strumenti di controllo vigenti. L’organizzazione e la manutenzione dei mercati – siano del prodotto, o finanziari – è un processo sovente contraddittorio, che attraversa varie fasi oltrepassate le quali è bene non regredire, con l’imboccare strade già percorse, o percorrendole a ritroso. Raramente, tuttavia, esistono scorciatoie perché, come è evidente, gli interessi non sono sempre legittimi e, in particolare quando non lo sono, tendono ad ampliarsi negli interstizi creati da vulnus normativi, specialmente quando gli interstizi diventano falle, come gli esempi recenti suggeriscono; e sostenere che non siano violate le regole, laddove le regole non vi sono o sono sospese, pare una ben macabra tautologia.

Di questa molteplicità di rapporti possibili tra Stato e mercato, così come dell’evidenza che stra- de già percorse difficilmente possono favorire una positiva evoluzione, il caso italiano delle partecipazioni statali pare di sicuro euristicamente interessante.

Il sistema di strutture portanti che poneva lo Stato al centro dell’economia italiana e gli assicurava una presenza rilevante, tra gli altri, nel settore elettrico, della navigazione, telefonico, creditizio, immobiliare, e così via, sorse con la massiccia riallocazione proprietaria alla base della creazione dell’IRI (1933).

Vi sono certamente almeno due fasi nella cosiddetta parabola delle partecipazioni statali che, per il realizzarsi di un’evidente discontinuità, cominciò alla fine della seconda guerra mondiale. All’indomani della liberazione il panorama del capitalismo italiano non presentava soggetti sufficientemente robusti per acquisire dalla mano pubblica la proprietà delle imprese, quand’anche ne fosse stata avviata la privatizzazione, sostenuta in ogni caso solo da ristretti ambienti di area liberale. Si inaugurava allora, attraverso un riorientamento delle strutture ereditate dal fascismo e con la creazione di ulteriori istituzioni, una fase “aurea” delle partecipazioni, durata fino alla fine degli anni Cinquanta.

Una visione diffusa, del resto in linea con le esperienze in corso in altri paesi europei, riecheggiando temi keynesiani e friburghesi, auspicava il realizzarsi di un connubio tra le teorie del liberalismo classico e le teorie sociali di regolazione statale; secondo i fautori di questa visione, le imprese pubbliche, opportunamente indirizzate, potevano contribuire ad accelerare i tempi della ricostruzione. La linea che prevalse in questa fase, tuttavia, sostenuta in particolare dal maggiore partito di governo – pur frastagliato al suo interno – fu quella di non intervenire direttamente in questo ambito, tralasciando di impostare un controllo o un indirizzo stringente nei confronti delle partecipazioni statali. Questa linea mediava una controspinta di potenti interessi privati che, facendo leva sulle teorie liberistiche, avevano buon gioco a contrastare ogni pur blando intervento pubblico, denigrandolo con l’assimilarlo alla precedente esperienza dello statalismo dittatoriale.

In questa situazione, la combinazione dell’autonomia delle tecnostrutture miste delegate al governo di queste imprese, che generava una sorta di “autocefalia”, e del valore tecnico ed etico di esse, fortemente impregnate della temperie culturale e valoriale dell’immediato dopoguerra, producevano esperienze che, nel contesto di uno specifico modello di sviluppo capitalistico a carattere misto – ossia combinato di pubblico e privato – certamente fornivano un apporto modernizzante fondamentale al sistema economico italiano.

O meglio, nella relativa autonomia dal potere politico che si realizzò di fatto, le peculiarità in matrice dei diversi soggetti operanti nella sfera dell’economia pubblica riuscirono a dare vita ad esperienze differenziate per valore e risultati. In particolare, la differenza fra IRI ed ENI dava conto di questi percorsi alternativi; la prima, infatti, fu fin dalle origini mossa da una “filosofia della supplenza” nei confronti delle insufficienze strutturali del capitalismo privato, filosofia che ne avrebbe fatto, a lungo andare, pure un rifugium pecatorum dei fallimenti privati; la seconda, invece, assunse fin dalle origini caratteri di impresa trascinante dello sviluppo del paese. Anch’essa derivava da una sotterranea continuità con le strutture fasciste, dato che proseguiva l’esperienza dell’AGIP, fondata nel 1926 e commissariata all’indomani della liberazione. Sorgeva nel febbraio del 1953, per l’illuminato impegno di Enrico Mattei, col compito di coordinare gli interventi dello Stato in campo petrolifero in antagonismo con gli interessi dell’impresa privata – in particolare internazionale – e di agire in settori centrali per lo sviluppo. Non secondariamente, poi, si inseriva nell’intreccio patologico di interessi incrostati nel mercato, con una funzione concorrenziale e antimonopolistica che si evidenziava, ad esempio, nel settore dei fertilizzanti, irrigidito dalla Montecatini.

Sebbene in alcuni settori – su tutti quello meccanico – i risultati di questi anni presentassero pure incertezze, il percorso condotto in settori quali l’energia (con l’intuizione matteiana del ricorso strategico al metano), la siderurgia (con la visione proposta dal piano di Sinigaglia in antagonismo a quella meno lungimirante contestualmente sostenuta dall’imprenditoria privata), il credito (con la fondazione di Mediobanca ad opera di Comit Credit e Banco di Roma), o nella creazione di reti infrastrutturali, rende una valutazione complessivamente positiva dell’esperienza delle partecipazioni statali in questa prima fase. Si evidenzia, quindi, l’importanza del ruolo assunto dall’imprenditoria pubblica nel contesto della ricostruzione – anche in supplenza delle carenze dell’imprenditoria privata – e la funzione propulsiva nei confronti di un sistema economico sospinto sulla via dello sviluppo.

Naturalmente queste realizzazioni avvennero nel perdurare dello scontro, largamente formale, tra interventisti e non interventisti; questi ultimi sovente impegnati nella difesa di uno status quo di costante e diffusa alterazione dei mercati e dei livelli concorrenziali. E, naturalmente, non mancavano le contraddizioni insite in questo sistema; a partire dalla più evidente, e fondante, che esso si sviluppava e otteneva i risultati migliori proprio laddove, data la separazione di fatto fra proprietà e controllo, e a fronte della mancanza di un disegno complessivo di politica industriale, il protagonismo di manager carismatici e lungimiranti valorizzava l’autonomia di queste imprese in sostegno di un interesse più alto e di un’identità di “nazione economica”.

Una seconda fase dell’esperienza della partecipazioni statali si avviò contestualmente alle modificazioni di ordine politico che condussero, dopo una lunga e controversa gestazione, ad inaugurare la stagione del centrosinistra. Tale processo accompagnò il declino della stagione del centrismo, e culminò col sancire, al principio degli anni Sessanta, il ruolo assunto dalla DC di potente centro di mediazione di interessi, e di “partito principe della società industriale”.

Consustanziale all’evoluzione delle alleanze di governo, fu una ridefinizione dei rapporti esistenti tra i detentori dell’autorità pubblica e il mercato, che si protrasse durante la seconda metà degli anni Cinquanta, trasformandoli in senso dialettico con la pratica della “contrattazione programmata”. Questo processo si interrelava, nello specifico, con ipotesi di riordino delle partecipazioni, che prevedevano un assoggettamento e una volontà dirigista nei confronti di enti e imprese pubbliche, testimoniati emblematicamente dalla creazione nel dicembre 1956 del ministero delle Partecipazioni statali. La fase di “neocapitalismo pubblico” che si aprì, fu sancita dall’uscita delle imprese pubbliche dalla Confindustria, a testimoniare, anche esteriormente, i termini del conflitto di potere in atto.

L’intervento pubblico in economia e la concezione dello Stato come promotore e motore dello sviluppo del paese costituivano un terreno privilegiato di avvicinamento tra la DC e il Partito socialista, avvicinamento sintetizzato dall’accordo sulla nazionalizzazione dell’energia elettrica. Il principio degli anni Sessanta rappresentò effettivamente un turning point non solamente sul piano politico, ma nell’evoluzione stessa dell’economia italiana e nella concezione degli strumenti atti a governarla.

Lungo un percorso non lineare e in sé pieno di contraddizioni e contraccolpi, il paese – o almeno alcuni suoi settori – fu sottoposto ad una progressiva pur se flebile modernizzazione in senso concorrenziale. Agirono in tal senso, oltreché le spinte autopropulsive provenienti dal basso dell’economia italiana, i macroimpulsi derivanti dall’apertura economica del MEC, e, in taluni casi, anche lo strumento dell’impresa pubblica che, fin dall’origine, era stata interpretata da alcuni settori progressisti come strumento utile, se non ad ampliare la concorrenza nei mercati, almeno ad agire in funzione antimonopolistica o contraria alla sclerosi di alcuni settori nodali.

La formazione della coalizione di centrosinistra avrebbe potuto teoricamente rappresentare una spinta propulsiva nei confronti di politiche volte all’ampliamento e alla liberalizzazione e regolazione dei mercati, alla contrazione delle posizioni di dominio e restrizione della concorrenza, alla tutela del consumatore, e così via. L’avvicinamento tra i protagonisti della formula di governo in gestazione, al contrario, avvenne sul terreno dell’interventismo economico; dalla parte della DC, riaggiornando i metodi di schietta negoziazione delle risorse pubbliche fino a quel momento intrattenuti con il mondo economico; dalla parte della cultura socialista, privilegiando l’aspetto della sfiducia nel libero mercato a discapito di orientamenti più moderni, allora scarsamente radicati.

La scelta emersa in questo momento di fronte al bivio tra l’ampliamento della funzione statale in economia e il perseguimento di una modernizzazione dei mercati, segnò indirettamente, oltreché le modalità di sviluppò del paese, il percorso successivo della cosiddetta parabola della partecipazioni statali, avviandone la lunga fase discendente. Negli anni Sessanta, mentre si impostava il quadro istituzionale ritenuto funzionale alla spinta interventista che ambiva ad essere “unificante” e “coordinante” degli strumenti di politica industriale esistenti, si delineava pure la cornice teorica di supporto al preteso intervento di direzione pubblica dello sviluppo. La programmazione economica – dopo l’antecedente del piano Vanoni (1954) – che doveva avere il suo centro coordinante e strategico in un ministero ad hoc e nel CIPE, mirava a trovare nel sistema delle partecipazioni statali – che in questi anni si era ulteriormente ampliato includendo ad esempio soggetti quali EAGAT, EGAM, ed EFIM – uno dei suoi arti funzionali di intervento nell’economia. Con la ridefinizione dell’interesse dello Stato, e in particolare della politica, nei confronti di questo strumento, tuttavia, finì per venire meno la condizione che ne aveva segnato i buoni esiti, laddove questi erano emersi: ossia l’esistenza di spazi di sostanziale autonomia delle imprese. Mentre da un lato queste venivano infatti formalmente rivestite di finalità politiche – subspecie di interesse pubblico – che ne influenzavano il quotidiano agire e le scelte strategiche, provocando il progressivo e fatale aggravio dei cosiddetti “oneri impropri”; dall’altro lato, si assottigliava pericolosamente la distanza con i partiti e con i loro interessi, a discapito dell’economicità e del confronto concorrenziale con i mercati.

La diffusione nelle partecipazioni di tecnostrutture miste sempre meno tese alla riproduzione di buona managerialità e sempre più patologicamente rispondenti all’interresse politico, rappresentava la distorsione cui questo tipo di aziende veniva sottoposta. L’“involuzione” progressiva delle partecipazioni, poi, divenne via via manifesta non solo a causa di scelte evidentemente antieconomiche, dettate ad esempio dall’esigenza di supplire alle debolezze del capitalismo privato con l’attuare continui salvataggi – che portavano lo Stato ad operare in settori svariati e di dubbio interesse pubblico – o di concorrere allo sviluppo del paese con la scelta di errate localizzazioni e dimensionamenti degli impianti, ma anche per l’impostazione di perversi meccanismi di rapporto con i partiti politici. A partire dagli anni Sessanta, e poi sempre di più nei due decenni successivi, il piano inclinato su cui le partecipazioni scivolarono in tal senso pareva non avere termine, ed esse vennero coinvolte in un sempre più spinto meccanismo di negoziazione fra gruppi partitici, settori della società e interessi economici, quale strumento di un governo “appro- priativo” e “spartitorio” delle risorse pubbliche. Tutto questo, progressivamente, ne discreditò il ruolo e l’immagine.

Uno strumento di politica industriale che a priori poteva essere interpretato quale utile per programmare e assecondare lo sviluppo economico del paese, pur con il sospingerne l’economia verso il confronto con il mercato per le vie di un sistema misto, al contrario si connotò come un moltiplicatore delle disfunzioni e dei vizi propri di società in cui mercato e concorrenza non siano presenti. Il dramma del settore chimico, in tal senso, era emblematico non solamente dei controversi risultati raggiunti in questa fase, ma del groviglio mai sciolto e anzi reso progressivamente inestricabile, e patologico fino al collasso del sistema, fra interessi politici, e interessi economici pubblici e privati. Naturalmente, all’interno di un così ampio e variegato mondo che si innervava in tutti i settori dell’economia italiana, si svilupparono pure esperienze e fasi di gestione imprenditoriale di valore che non possono essere trascurate in giudizi totalizzanti e analisi che non prevedano chiaroscuri. La tradizione migliore in questo ambito, oltreché a una classe dirigente di alto livello, aveva dato vita pure a soggetti imprenditoriali caratterizzati da solidi profili reddituali e gestionali, e in grado di competere sui mercati e sospingere settori fondamentali. Nondimeno, l’immagine delle partecipazioni statali, così come il loro ruolo, finì per fuoriuscire dal puro ambito economico, assurgendo a paradigma della progressiva degenerazione di un potere spartitorio, oligopolistico e oligarchico, che imponeva una revisione del sistema di economia mista del nostro paese, in particolare per collocarsi pienamente nel reticolo delle interdipendenze internazionali.

Innanzitutto, l’area di imprese pubbliche in Italia era così estesa da risultare difficilmente compatibile con i vincoli derivanti dall’appartenenza alla Comunità europea. Ma soprattutto, al principio degli anni Novanta, la situazione economica assunse connotati di tale gravità, sia per la finanza pubblica, sia per le “strutture” dell’economia italiana, che per l’occupazione, da imporre provvedimenti di carattere profondo e strutturale. In questo ambito, dal luglio 1992, il governo Amato varò provvedimenti di trasformazione di IRI, ENI, INA ed ENEL in società per azioni. Il piano pre- sentato dal presidente del Consiglio nei mesi successivi costituiva per l’Italia il primo programma politico di privatizzazione, sebbene nell’ultimo decennio si fossero già avute dismissioni anche importanti di aziende pubbliche (Alfa Romeo, Lanerossi, Cementir). L’anno successivo, mentre veniva soppresso il ministero delle Partecipazioni statali ed era liquidata l’EFIM, il presidente Ciampi ribadiva la linea avviata dal precedente governo.

I provvedimenti dei primi anni Novanta, una volta ancora sotto la spinta di contingenze esterne e superiori, rappresentavano un nuovo turning point, e un’occasione, questa volta afferrata, di procedere sulla via della modernizzazione, riannodando un filo spezzato al principio degli anni Sessanta. Emblematicamente, con il varo delle norme per la tutela della concorrenza e del mercato, in sonno da quarant’anni, nell’autunno del 1990 sorse pure nel nostro paese un’autorità indipendente di antitrust.

In seguito, il processo evolse in modo controverso in Italia più che in altri Stati europei. Ma l’ambizioso progetto di riforma intrapreso aveva indicato chiaramente nella riduzione della proprietà pubblica, nei provvedimenti di liberalizzazione e nella regolamentazione dei mercati, la strada maestra da percorrere perseguendo una benefica trasformazione non solo del sistema produttivo ma anche della politica e della società italiana.

Dopo alterne fasi, le vicende e gli esiti dei provvedimenti di liberalizzazione avanzati dal precedente governo, e dei disegni di riordino delle authority, mostrano quanto ancora lungo sia il tragitto in tale direzione. Innanzitutto perché le resistenze dei radicati interessi avversi, come anche la storia delle partecipazioni statali letta in questo senso indica, sono in grado di proporre potenti controspinte. Ma soprattutto, perché evidenziavano come la cultura del mercato e della concorrenza sia ancora stretta in spazi angusti non solamente nella cultura economica del paese ma, pure, in quella delle principali famiglie politiche, ancora rigide alla sua metabolizzazione. Emerge la conseguente necessità che ogni provvedimento impostato nel senso indicato, si inquadri in una strategia che ne valorizzi il fattore educativo utile ad ampliare e diffondere una cultura inevitabilmente propedeutica alla creazione del consenso funzionale a sostenere i cambiamenti necessari. Probabilmente, con gli avvenimenti accaduti in questa fase, il conseguente alzarsi della polvere, e il rinvigorirsi del confronto fra sostenitori e avversari dell’intervento pubblico, la “strada maestra” si restringerà nuovamente fino a tornare un sentiero. In questo derby chi non si iscriverà ad una delle fazioni sarà guardato come chi vada allo stadio a tifare per l’arbitro o, semmai, per tutte e due le squadre in campo: per uno Stato che sappia tutelare il mercato come un bene pubblico.

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