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Il welfare delle capacità

Written by Gianluca Busilacchi Thursday, 09 October 2008 18:21 Print
L’approccio delle capacità, introdotto dal premio Nobel Amartya Sen, costituisce ormai un punto di riferimento al­l’interno dell’apparato teorico volto a definire strumenti di politiche pubbliche nella lotta alla povertà. Nella valutazio­ne del benessere individuale, esso sposta l’attenzione dai mezzi (il reddito), ai fini (libertà sostanziale). Questo ap­proccio ha un ampio spazio applicativo nel campo delle politiche sociali e potrebbe orientare il futuro del Modello sociale europeo.

Utilità dell’approccio delle capacità per l’agenda riformista

Da quando ha ricevuto il premio Nobel per l’economia nel 1998, la fama di Amartya Sen è enormemente cresciuta anche al di fuori delle facoltà di Economia e di Filosofia; i suoi articoli più famosi vengono oggi letti in tutto il mondo anche tra i non addetti ai lavori e i suoi saggi da qualche tempo non riguardano più solamente i temi della povertà, dello sviluppo e della libertà, a cui l’economista indiano era tradizionalmente legato, ma coinvolgono anche i concetti di democrazia e pace. Lo stesso bagaglio teorico introdotto da Sen e le sue parole chiave vengono oggi utilizzate in modo più diffuso e il concetto di capability da lui introdotto trova una crescente risonanza.

Anche nell’arena politica italiana da qualche tempo si guarda ad Amartya Sen come ad uno degli intellettuali di riferimento: diversi leader di centrosinistra nel corso degli ultimi anni hanno citato l’economista indiano nei loro interventi e hanno a più riprese dichiarato di volersi ispirare al suo approccio dal punto di vista programmatico. Ma cosa vuol dire concretamente rifarsi alle idee di Sen quando ci si appresta a formulare dei concreti strumenti di policy? Come possiamo realmente interpretare l’approccio delle capacità e adattarlo, ad esempio, agli schemi del welfare italiano e ai suoi vincoli istituzionali? Occorre innanzitutto specificare cosa si intenda per approccio delle capacità (capability approach): esso consiste in una prospettiva teorica che intende orientare dal punto di vista normativo la valutazione del benessere individuale e degli assetti sociali, la formulazione di politiche e la direzione del cambiamento sociale a cui esse possono condurre.

In tali valutazioni, il benessere, individuale o aggregato, viene misurato non tanto sulla scorta delle variabili solitamente utilizzate (come il reddito, il consumo o i bisogni sociali), quanto invece su ciò che Sen chiama le capabilities to function (letteralmente “capacità di funzionare”) degli individui, vale a dire le loro effettive opportunità di fare ed essere ciò che essi realmente desiderano. I functionings (“funzionamenti”) degli individui rappresentano quegli stati di fare e di essere che rendono la vita degna di essere vissuta, quelle realizzazioni fondamentali cui si attribuisce valore e che riguardano, ad esempio, l’essere in salute, il nutrirsi, il lavorare, il riposarsi, l’essere rispettati, il sentirsi parte di una comunità sociale e politica, il saper leggere e scrivere e così via. Siamo quindi di fronte ad uno spettro più ampio di realizzazioni dei bisogni fondamentali dell’uomo, connessi alla sfera essenziale della sopravvivenza e comprendenti anche conseguimenti di tipo sociale, culturale e politico. Le capabilities (“capacità”) indicano invece le opportunità reali che ognuno di noi ha di realizzare tali “funzionamenti” e quindi rappresentano, in sintesi, i gradi di libertà sostanziale di ognuno di realizzare il tipo di vita che si ritiene maggiormente desiderabile e di qualità.

Concentrarsi sulle capacità delle persone vuol dire quindi essere interessati non tanto agli esiti finali, quanto alle reali opportunità di cui esse godono durante la vita, alla loro libertà sostanziale (reale, o “positiva”, direbbe Berlin).

Ciò permette ad esempio di prendere in considerazione la diversità umana, in ogni sua sfaccettatura: quanti gradi di libertà di realizzare le proprie aspirazioni professionali ha chi è disabile, o chi non ha le possibilità di godere di una formazione di buon livello?

Non sono però solo fattori personali a determinare tali gradi di libertà: anche fattori sociali e politici possono incidere su questo versante. Ad esempio, in quei paesi in cui si verificano discrimi- nazioni razziali o sessuali nel mercato del lavoro, la possibilità di trasformare il proprio titolo di studio nella libertà di scegliere una posizione lavorativa soddisfacente non è uguale per uomini e donne, o per persone di diversa etnia.

Utilizzare questo criterio per valutare il benessere individuale e la qualità della vita, quindi, significa considerare centrale la reale libertà di ogni individuo di essere capace di raggiungere determinate posizioni materiali e sociali.

È chiaro, a questo punto, come tale metrica si sposi facilmente con un ragionamento di tipo macro e orientato alle politiche: utilizzando lo spazio informativo delle capacità per valutare non solo condizioni socioeconomiche individuali, ma anche per operare confronti interpersonali o di aggregati collettivi, si potrebbero dispiegare appieno le potenzialità di questo bagaglio teorico e della sua utilità politica.

Analizzare il concetto di uguaglianza secondo l’approccio delle capacità, ad esempio, significherebbe concentrarsi sulle possibilità effettive di realizzare un determinato livello di conseguimenti, sulle dotazioni di risorse materiali, intellettuali e psicofisiche di ognuno, o sulle scelte concrete che conducono a determinati punti di arrivo.

Ciò vorrebbe dire assumere un orientamento normativo interessato alle “abilità di conseguire”, diverso sia dalle visioni marxiste di tipo egualitarista, sia da quelle liberaliste e disinteressate agli aspetti redistributivi. Un orientamento valoriale e politico “sostanzialmente liberale”, nel senso inteso da Rawls, che potrebbe costituire la base informativa adeguata per valutare un quadro di politiche pubbliche che vogliano realizzare una nuova uguaglianza delle opportunità.

Capacità e nuovi rischi sociali

Sebbene il capability approach possa rappresentare l’ideale strumento per valutare e orientare il disegno delle politiche pubbliche nella società attiva, finora il suo impiego si è concentrato su altri filoni di ricerca.

Uno dei settori in cui il lavoro di Sen ha trovato ampi riscontri applicativi attiene infatti al tema dello sviluppo, con una particolare attenzione ai paesi più poveri: nel suo volume “Development as freedom”, l’autore indiano spiega che solitamente il concetto di sviluppo viene rappresentato da variabili (aumento del reddito individuale e nazionale, livello di industrializzazione ecc.) che in realtà costituiscono mezzi e non fini dello sviluppo, se intendiamo questo concetto in modo più ampio come «un processo di espansione delle libertà reali godute dagli essere umani».1 Questa nozione di sviluppo umano, che va quindi al di là degli assets economici, coinvolgendo anche aspetti sociali e politici, oltre a risolvere uno dei paradossi del comune concetto di sviluppo, per cui povertà e ininterrotto sviluppo economico coesistono nell’attuale contesto economico globale, ha prodotto interessanti risultati nell’analisi dei livelli di sviluppo in Brasile, Messico, India e Cina e nel raffronto tra le condizioni delle popolazioni di colore negli Stati Uniti e in India. Risultati molto differenti rispetto a quelli ottenuti utilizzando indicatori meramente economici e una visione orientata esclusivamente a parametri produttivistici. Da qualche anno, inoltre, le Nazioni Unite hanno adottato questo approccio per elaborare lo Human Development Index (HDI), un indice di sviluppo per raffronti internazionali che, tenendo conto congiuntamente della speranza di vita media, del livello di alfabetizzazione, oltre che del classico PIL pro capite, permette di ottenere un Rapporto sullo sviluppo umano (Human Development Report) molto più completo rispetto alla esclusiva considerazione dei parametri di ricchezza materiale.

Analogamente, anche l’applicazione dell’apparato concettuale dell’approccio delle capacità al tema della povertà tende a cambiare la prospettiva tradizionale di analisi del tema, passando da un’attenzione ai mezzi (il reddito), a una ai fini (libertà sostanziale) che gli individui cercano di raggiungere, convertendo le proprie risorse in realizzazioni di “funzionamenti” della propria vita. In questo caso, quindi, la povertà viene intesa come scarsità di capacità e non più come scarsità economica: la trasformazione concettuale è significativa, poiché da sempre si è abituati a identificare la povertà (e la disuguaglianza) con la povertà (disuguaglianza) economica, ma si può essere poveri (disuguali) con riferimento ad altri “spazi informativi” (disoccupazione, salute, educazione, partecipazione politica ecc).

E lo spazio delle capabilities permette di tener conto sia degli aspetti multidimensionali del feno- meno di deprivazione, sia della sua processualità, per il fatto di mettere al centro i meccanismi di conversione dei processi di libertà di scelta degli individui in realizzazioni materiali. In questo modo, dunque, la povertà potrebbe essere definita come scarsità dei processi di realizzazione della libertà umana.

E tale definizione risulta assai utile, a nostro avviso, per le analisi di politica pubblica non solo dei paesi più poveri, ma anche di quelli più sviluppati. È noto infatti che negli ultimi decenni si è assistito in Europa ad una trasformazione dei rischi sociali e all’insorgere di nuovi bisogni sociali complessi, che rendono necessario un rinnovamento dei sistemi di protezione sociale per accrescere l’empowerment dell’individuo.

La trasformazione della natura dei rischi sociali in seguito al processo di individualizzazione, infatti, svincola in parte l’esito delle scelte individuali dalla diretta appartenenza ad una determinata classe sociale e lo rende maggiormente correlato alle singole scelte dell’individuo, oggi quindi un po’ più solo di fronte ai rischi sociali.

L’Unione europea sta tentando da tempo di indirizzare la trasformazione del nuovo modello sociale, in modo da far fronte a tali mutamenti: i significativi impegni politici assunti nel 2000 in occasione del Consiglio di Lisbona verso un welfare attivo e volto a promuovere l’empowering dei cittadini sembrano andare proprio in questa direzione. Per ragioni di spazio ci limitiamo qui ad accennare a due soli esempi che possono mostrare il ruolo delle istituzioni pubbliche nel promuovere le capacità individuali di intraprendere scelte realmente libere e quindi di trasformare condizioni di rischio sociale in nuove opportunità di vita.

Un primo esempio significativo è quello di una madre con figli piccoli, la cui scelta di lavorare o dedicarsi a tempo pieno all’attività di cura dei propri figli determina un’assunzione di rischi complessi; tali rischi, infatti, hanno a che vedere con la qualità delle attività di cura prestate, la quale è necessariamente minore quando svolta fuori dal nucleo familiare, ma può essere l’unica soluzione se la donna in questione intende continuare a lavorare; o se deve necessariamente farlo per garantire condizioni economiche decenti alla propria famiglia: è stato infatti calcolato che in Europa le famiglie che godono di un solo reddito da lavoro affrontano un rischio di cadere in povertà tra le tre e le sei volte maggiore rispetto alle altre famiglie. Quanto sono dunque realmente libere le scelte di queste madri? Su questo versante le politiche sociali hanno un ruolo nel facilitare il processo di scelta o, al contrario, nel renderlo ancora più complesso; esiste infatti una forte correlazione (88%) tra la presenza di un’adeguata fornitura pubblica di servizi di cura per i bambini tra 0 e 3 anni e il tasso di occupazione femminile, a dimostrazione del fatto che l’impegno del settore pubblico in servizi quali gli asili nido risulta il maggiore determinante nelle scelte occupazionali delle madri.

Dai più recenti microdati dell’European Union Statistics on Income and Living Conditions (EU-SILC) dell’Eurostat si ricava invece che nel nostro paese il 71% delle ore di cura rivolte ai minori è fornito dai nonni, mentre in tutti gli altri paesi queste percentuali sono di gran lunga inferiori (poco più del 50% in Spagna, Olanda e Inghilterra, 30% in Francia e 19% in Germania), fino ad essere quasi nulle nel Nord Europa, dove l’attività di cura dei minori è quasi del tutto in capo alle istituzioni pubbliche. Se ne deduce che per facilitare le scelte occupazionali delle madri in Italia si ricorra ancora ad aiuti della famiglia più che ad un ruolo del settore pubblico.

Il secondo esempio che vogliamo qui brevemente affrontare, relativamente alle capacità di scelta individuali di fronte a un rischio sociale, riguarda il tema della crescente flessibilità del mercato del lavoro, che, mentre per alcuni lavoratori si converte in maggiore precarietà, per altri rappresenta un’occasione di maggiore libertà di scelta nelle attività lavorative da svolgere e nell’organizzazione dei propri tempi di vita.

Il fatto che una caratteristica propria del mercato del lavoro, come la flessibilità, si converta in tale diversità di esiti nelle biografie individuali è determinato certamente dalle eterogenee caratteristiche dei lavoratori (in riferimento a formazione, reti sociali, chances occupazionali ecc.), ma anche dalle differenze dei sistemi di protezione sociale e delle politiche del lavoro nei vari paesi europei. Il processo di scelta del lavoratore può essere cioè inficiato dal rischio di trovarsi senza reddito o senza lavoro, se il welfare State non garantisce un sistema di ammortizzatori sociali e di politiche di reddito minimo adeguate: in questi casi, di fronte all’evenienza di ritrovarsi in condizioni di improvvisa povertà in assenza di un reddito da lavoro, risulta più difficile avere la tranquillità di dedicarsi al progetto formativo e occupazionale che più ci realizza. L’Italia, purtroppo, risulta tra i paesi europei meno virtuosi da questo punto di vista: innanzitutto perché nel nostro paese non ci sono strumenti di sostegno al reddito dei giovani in cerca di prima occupazione, né sul fronte degli ammortizzatori sociali (esistono strumenti di tutela del reddito per chi perde il lavoro, ma non per chi lo cerca), né su quello assistenziale (l’Italia è l’unico paese europeo, insieme alla Grecia e all’Ungheria, a non avere uno strumento di reddito minimo garantito). Da questi due brevi esempi si evince quindi come il nostro welfare State necessiti di profonde modifiche, se intende dotare gli individui di maggiori libertà sostanziali nei processi di scelta determinanti per la loro vita: vi è quindi un ampio spazio per riforme capability-oriented.

Per un welfare State orientato alle capacità: alcune indicazioni per l’Italia

Nonostante negli ultimi anni alcuni importanti interventi legislativi abbiano modificato singoli comparti del welfare State italiano, è ormai dai tempi della commissione Onofri (1997) che si propone senza esito la necessità di una riforma organica dell’intero sistema di protezione sociale che sia adeguata a rispondere ai nuovi rischi sociali. Sulla scorta di quanto indicato in queste pagine, tentiamo ora di offrire brevemente alcune idee per una possibile riforma del welfare italiano nel senso delle capacità.

Anzitutto, si è visto come il capability approach concentri l’attenzione sulle capacità di realizzare, piuttosto che sui conseguimenti ottenuti. Ma tale shift di attenzione determina importanti conseguenze anche per le politiche pubbliche, e in particolare per le politiche sociali, poiché adottare la metrica delle capacità nel disegno delle politiche vuol dire prestare più attenzione alle opportunità che la politica conferisce ai suoi beneficiari, piuttosto che ai conseguimenti che essa eroga. Politiche sociali così orientate, quindi, dovrebbero porsi co- me obiettivo ultimo l’esigibilità del diritto sociale ad avere chances nella vita, più che il diritto ad ottenere conseguimenti, lasciando poi spazio alla libertà di scelta dei singoli individui. Scendendo su un piano più concreto, ciò vorrebbe dire pensare a politiche che accrescano le capacità formative, sociali e lavorative (politiche attive di inserimento), rispetto a politiche passive di trasferimento monetario. Abbiamo inoltre visto che alcune scelte, in particolare quelle relative ai percorsi formativi e occupazionali, per essere realmente libere devono poter essere prese in assenza di condizioni di grave povertà, altrimenti rischiano di essere viziate da contingenti necessità economiche.

Le politiche di attivazione individuale vanno quindi accompagnate da strumenti atti a dotare tutti gli individui di un reddito minimo. All’interno degli strumenti di trasferimento monetario vanno quindi maggiormente sostenute le politiche assistenziali sottoposte a “prova dei mezzi” rispetto a quelle previdenziali, che sono invece erogate indipendentemente dalla condizione economica dei beneficiari. Ancora, l’approccio delle capacità si concentra principalmente sull’individuo, piuttosto che sulla famiglia, in quanto l’obiettivo è quello di dotare di opportunità ogni singola persona, indipendentemente dall’età, dal genere, o dal fatto che viva sola o all’interno di un nucleo familiare. Ciò non significa, naturalmente, ridurre le politiche per la famiglia, anzi.

Come abbiamo visto, al contrario, nel nostro paese è necessario un maggiore investimento da parte delle istituzioni in servizi di cura per minori e in tutti gli strumenti che favoriscono la conciliazione delle attività di cura con lo svolgimento di un’occupazione da parte dei genitori. Ma questo vuol dire favorire l’empowerment del singolo individuo, più che del nucleo familiare nel suo insieme, poiché gli strumenti rivolti a tutto il nucleo prescindono da un’equa distribuzione delle risorse tra i vari membri della famiglia. Occorre invece pensare ad interventi che rafforzino la libertà di scelta di ogni singolo individuo, in quanto portatore di responsabilità e diritti individuali. Tale aspetto è molto importante per il disegno delle politiche sociali, poiché tradizionalmente il welfare State si concentra sulla protezione sociale del nucleo familiare: cambiando approccio si assisterebbe quindi al passaggio da un welfare fordista, su scala familiare, a un welfare delle capacità, di tipo individuale. In quarto luogo, le politiche attive che combinano trasferimenti economici e opportunità di inserimento sociale, formativo o lavorativo non rappresentano un semplice esempio di politiche del nuovo modello di welfare, ma il nuovo modello di welfare State nella sua essenza, poiché costituiscono la naturale conseguenza di un processo di trasformazione dei rischi sociali, che è generato a livello micro. Se assumiamo quindi la prospettiva delle capacità come nuovo paradigma su cui fondare il nuovo modello di welfare, possiamo sostenere che tale cambio paradigmatico ci permette di parlare del superamento del welfare fordista senza dover fare riferimento ad un qualche generico postfordismo, che di fatto richiama il paradigma che si intende superato. In quest’ottica, il welfare delle capacità, costituito da interventi volti a promuovere le capacità individuali tramite politiche attive, rappresenta quindi il nuovo modello di welfare State.

Da ultimo, le politiche sociali alla base di tale welfare attivo delle capacità lasciano ampio spazio all’individuo e alla sua capacità di scelta, per cui l’esito finale delle policies non è necessariamente il medesimo per tutti i beneficiari. L’approccio delle capacità considera la diversità umana come caratteristica centrale nel processo di conversione dei beni e servizi in benessere e realizzazioni; tale diversità si sostanzia anche sul piano delle scelte di ogni individuo rispetto all’utilizzo degli strumenti di policy. Ma affinché esiti differenti in termini di conseguimenti siano ammissibili sul piano dell’equità, debbono essere assicurate a tutti parità di condizioni nell’erogazione degli interventi, anche evitando che si verifichino eccessive disparità territoriali per quegli interventi in cui gioca un ruolo decisivo il filtro istituzionale, come ad esempio la modalità di attivazione locale di determinati servizi sociali. In conclusione, l’approccio delle capacità costituisce un importante bagaglio teorico, che risulta assai duttile anche sul piano dei risvolti di politica pubblica: in particolare, nel settore delle politiche sociali si può individuare un ampio spazio applicativo, per accrescere le capacità di tutti i cittadini nel fronteggiare i nuovi rischi sociali. Questo principio di fondo potrebbe orientare il futuro del Modello sociale europeo; il nostro paese è chiamato ad importanti riforme del welfare per adeguarsi a tali riferimenti ideali.

 

[1] A. K. Sen, Lo sviluppo è libertà. Perché non c’è crescita senza democrazia, Mondadori, Milano 2000.

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