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La leadership americana nel mondo complesso

Written by Maurizio Massari Thursday, 09 October 2008 17:59 Print
Il prossimo presidente degli Stati Uniti si troverà ad affron­tare una situazione internazionale sempre più complessa, dalle tensioni con la Russia allo stallo dell’Afghanistan, al-l’emergere di nuovi attori internazionali, al global war­ming e così via. Una presidenza che sia adeguata alle ne­cessità di questo mondo articolato dovrà muoversi insie­me all’Europa, concordando una nuova agenda comune con l’obiettivo di creare un mondo più stabile, garantito da una comunità allargata di potenze responsabili.

Tra sovranismo e multilateralismo: il dilemma della politica americana

L’Iraq ha irrimediabilmente etichettato la presidenza americana uscente come unilateralista. Poco conta, nella memoria collettiva, che nel secondo mandato ci sia stata una correzione di rotta in senso multilateralista. In verità quella tra unilateralismo e multilateralismo è una falsa dicotomia e leggere in questa chiave anche la futura presidenza americana sarebbe un errore. Entrambi questi concetti fanno parte del bagaglio della politica estera americana degli ultimi due secoli. Non è tanto una questione di alternativa tra i due, quanto un problema di rispettivo “dosaggio”. Il sovranismo e la libertà d’azione, che oggi chiamiamo unilateralismo, sono stati alle origini stesse degli Stati Uniti. Sono legati alla tradizione libertaria, all’eccezionalismo di cui è permeata la cultura politica americana, oltre che, soprattutto nell’ultimo secolo, alla consapevolezza della propria potenza. Basti ricordare il no all’idea di alleanze permanenti espresso da George Washington nel suo famoso “Farewell Address”.1 Per i padri della democrazia americana era più saggio intrattenere alleanze temporanee, come quella con la Francia nella guerra contro la Gran Bretagna. Il sovranismo americano si tradusse soprattutto, per tutto il XIX secolo e quasi metà del XX, nell’isolazionismo politico (non economico), che fu interrotto da due principali parentesi internazionaliste: la prima, con Theodore Roosevelt, si ebbe in occasione della guerra ispanoamericana e dell’internazionalismo muscolare; la seconda coincide con la partecipazione alla fase finale della prima guerra mondiale e la dottrina liberal-internazionalista di Woodrow Wilson («Making the world safe for democracy»), che fu precocemente interrotta dal rifiuto da parte del Congresso americano di ratificare l’adesione alla Società delle nazioni proprio perchè si riteneva che essa avrebbe limitato eccessivamente la sovranità e libertà d’azione degli Stati Uniti.

A partire dalla fine della seconda guerra mondiale, e con l’acquisizione dello status di superpotenza globale, l’isolazionismo è stato abbandonato in quanto evidentemente anacronistico, e il sovranismo è stato inglobato nell’impegno internazionalista attivo. Il periodo della guerra fredda, non vi è dubbio, è stato quello maggiormente caratterizzato da self-restraint e multilateralismo, in cui gli Stati Uniti hanno contribuito alla nascita delle istituzioni globali e fatto in gran parte (ma non sempre) riferimento al multilateralismo regionale (NATO) per far fronte alla minaccia sovietica. Ma dopo la guerra fredda e con la consapevolezza della propria potenza dettata dal momento unipolare, la componente sovranista e unilaterale è ritornata. Il periodo Clinton non è stato sempre multilateralista come molti invece pensano (Kossovo, Iraq) e la presidenza Bush non è stata sempre unilateralista come pure verrà ricordata.

Sovranismo e unilateralismo restano e resteranno una componente irrinunciabile del comportamento americano, così come il multilateralismo, che nasce soprattutto dalla consapevolezza che da soli gli USA non sono in grado di realizzare la propria agenda di politica estera e difendere gli interessi americani nel mondo. Il dilemma per gli Stati Uniti è e sarà ancora per diverso tempo (fin quando resteranno la potenza preminente) quello di come conciliare il mantenimento della propria libertà d’azione, che è parte del DNA nazionale, con l’universalismo – inteso sia in termini geopolitici che etici – del loro progetto, la cui realizzazione richiede invece alleati e, quindi, una almeno parziale rinuncia alla propria sovranità. È il dilemma che si troverà davanti anche il prossimo presidente degli USA. Entrambi i candidati, Obama e McCain, sono considerati essere istintivamente più multilateralisti di Bush. Ma questo penchant multilateralista andrà visto alla prova dei fatti e delle minacce internazionali vecchie e nuove che nei prossimi anni sfideranno il progetto americano. È questo il vero dilemma, molto più che le false antitesi tra idealismo e realismo, ideologia e valori contro pragmatismo e realpolitik, che sono in realtà entrambe presenti nelle piattaforme e nelle squadre di politica estera dei due candidati.

Complessità internazionale e “American Strategy”

La principale ironia della storia di questo primo scorcio di XXI secolo per gli Stati Uniti è l’aver dovuto scoprire la crescente complessità e fragilità del sistema internazionale da essi stessi modellato con la vittoria nella guerra fredda e la globalizzazione economico-tecnologica. L’illusione di un mondo in forma semplificata e proiettato verso l’adozione universale dei valori del mercato e della democrazia e come tale più sicuro è svanita di colpo dopo, con l’11 settembre, le inaspettate difficoltà nel Medio Oriente post Iraq, il ritorno della Russia. Il mondo post-post guerra fredda è un mondo con troppi players e troppe issues per essere governato con formule chiare e semplici come preferirebbe l’istinto americano. Contenimento, allargamento o Global War on Terror (GWOT) – le formule rispettivamente prevalenti nelle tre diverse fasi storiche dalla fine della seconda guerra mondiale ad oggi – non sono più sufficienti. C’è bisogno oggi di un po’ di tutte e tre. Ma neanche ciò basterebbe. Occorre anche molto altro per fronteggiare le minacce non tradizionali, dal global warming alla sicurezza energetica, al terrorismo asimmetrico, alla proliferazione nucleare. A complicare il quadro contribuisce the rise of the rest, l’ascesa pacifica delle nuove potenze asiatiche e comunque non europee e il ritorno, meno pacifico, delle vecchie, che sta profilando un contesto internazionale con sempre meno punti di riferimento fissi, e sempre più, in prospettiva, non polare. Insomma, il mondo non è piatto e nel villaggio globale esiste una serie di diversi piccoli mondi. Il progetto di “lega delle democrazie”, avanzato da alcuni intellettuali e policy-makers americani, proprio per la sua semplicità non può essere la risposta alla nuova complessità. La democrazia, pur auspicabile, non può realisticamente essere l’elemento strutturante delle relazioni internazionali. La crociata democratica poteva essere valida al tempo dei totalitarismi o sulla scia dell’entusiasmo collettivo nell’immediato post guerra fredda: è molto più difficile ricrearne i presupposti in un mondo in cui l’alternativa alle democrazie sono gli autoritarismi più o meno soft, dove il monocolore politico convive con il mercato, le libertà economiche e una certa tolleranza, sebbene dosata, delle libertà individuali. Convivere con questa nuova complessità sarà la vera sfida per gli Stati Uniti nei prossimi anni, chiunque sia il nuovo presidente. I contorni di un’“American Strategy” anticomplessità non sono invero ancora chiari. Si confrontano sul tema diverse teorie e scuole di pensiero. Secondo Fareed Zakaria, l’inevitabile declino relativo della potenza americana (dovuto soprattutto all’ascesa degli altri) e la nuova complessità richiederebbero un nuovo atteggiamento degli Stati Uniti nel mondo. Zakaria suggerisce per gli USA un ruolo bismarkiano come honest broker, come perno centrale e attivo di una rete di rapporti e coalizioni con le altre grandi potenze per facilitarne l’integrazione nell’ordine esistente. I realisti preferirebbero un ruolo più distaccato di offshore balancer, più simile a quello della Gran Bretagna del XIX secolo. Mentre i teorici dell’hegemonic stability sostengono invece che il perpetuare la primazia globale degli USA è indispensabile per proteggere gli interessi di sicurezza americani e “the American way of life”, l’unico vero antidoto per risolvere i dilemmi di sicurezza che una competizione incontrollabile e imprevedibile tra potenze inevitabilmente porrebbe. Come scrissero qualche tempo fa Robert Kagan e William Kristol: «Più Washington rende chiaro che è futile cercare di competere con il potere americano, meno chances vi sono che paesi come la Cina e l’Iran coltivino ambizioni di sovvertire l’attuale ordine internazionale».

Sarà ovviamente da vedere in che misura ciascuna di queste teorie influenzerà il comportamento e l’azione del nuovo presidente americano. Il dibattito americano non ammette invece ancora l’ipotesi per gli Stati Uniti e l’Occidente di doversi adattare, di fronte alla crescita di altre potenze, all’idea di un mondo fondato su regole diverse da quelle esistenti e meno “occidentale-centrico”. Il dibattito in corso presuppone infatti la continuazione, pur nella complessità, della primazia americana e occidentale. Si è quindi fermato all’ipotesi di integrare the rest nell’ordine esistente e non si è aperto all’idea di creare un nuovo ordine with the rest. Si tratta insomma di restaurare la leadership, appannatasi nel dopo Iraq, non di rinunciarvi e condividerla con altri.

L’America e la Russia: evitare il déjà vu

Nell’accettazione della nuova complessità un test speciale per gli Stati Uniti riguarda il rapporto con la restaurata potenza russa. La recente crisi in Georgia ha dimostrato soprattutto una cosa: il pericolo e la tentazione ancora presente da ambo le parti di riportare indietro di vent’anni l’orologio della storia. Da un lato, la Russia, con la tentazione di perseguire una visione ormai anacronistica della propria potenza regionale, basata sul vecchio concetto di sfere di influenza; dall’altro, alcuni settori negli Stati Uniti e in parte dell’Europa, con il tentativo di riproporre una politica del contenimento o addirittura di rollback del nemico russo. Ricreare, quasi come in un vecchio film, una dicotomia russo-americana come ai tempi della guerra fredda, innescherebbe una situazione gravida di conseguenze negative per tutti, sia per i russi che per gli Stati Uniti e l’Occidente. Per la Russia significherebbe il ritorno ad un semi-isolamento internazionale, penalizzante per lo sviluppo e la modernizzazione economica del paese, che sono le basi fondamentali su cui fondare una potenza “sostenibile” e resistente alle fluttuazioni del mercato petrolifero (la fuga di capitali dalla Russia nei giorni della crisi georgiana è un segnale premonitore dei costi dell’isolamento); per gli Stati Uniti e l’Occidente significherebbe una nuova distrazione rispetto alle principali sfide strategiche attuali, dall’Iran all’Afghanistan, sfide per la cui soluzione politica la Russia resta, tra l’altro, un partner ineludibile. Tra le vittime principali di un tentativo di ritorno alla guerra fredda vi sarebbero anche l’Europa e la sua già precaria compattezza interna. Per molti dei principali paesi europei, la sproporzionata reazione rus- sa all’attacco in Ossezia ha, sì, rappresentato un atto meritevole di ferma condanna, le cui conseguenze vanno riparate con il completo ritiro russo dai territori georgiani e il sostegno alla ricostruzione della Georgia; ma non, comunque, un episodio tale da giustificare un ritorno al passato e la ridemonizzazione della Russia. Una Russia risentita e isolata dall’Occidente sarebbe un vicino meno rassicurante per l’Europa e per tutti, al di là delle ragioni di dipendenza energetica. Stati Uniti ed Europa dovrebbero quindi individuare una strategia per coinvolgere Mosca in una gestione comune dello spazio ex sovietico che sia il più possibile cooperativa e non competitiva, che sia sensibile agli interessi di tutti gli attori dell’area, grandi e piccoli, e non solo agli interessi di alcuni a discapito di quelli degli altri. Una gestione che sia adeguata alla realtà sempre più complessa e articolata sviluppatasi in questa regione negli ultimi vent’anni.

Europa e America tra realtà e illusioni. La necessità di una vera agenda comune

E l’Europa? Duecentomila persone hanno accolto Obama a Berlino in occasione del viaggio europeo di quest’ultimo in luglio. Il segnale della folla tedesca è stato chiaro: l’Europa attende con ansia l’arrivo di una nuova leadership americana, meno controversa e più accettata nel mondo rispetto a quella uscente. I due candidati americani hanno entrambi del resto sottolineato nelle rispettive campagne elettorali la loro intenzione, se eletti presidenti, di revitalizzare il rapporto con gli alleati europei, e dar loro maggiore ascolto. Hanno rassicurato le opinioni pubbliche europee su alcuni temi particolarmente sensibili, da Guantanamo alla tortura, all’ambiente, al disarmo.

Dietro queste buone intenzioni si nascondono tuttavia riserve da ambo le parti. Gli europei temono che la maggior disponibilità della nuova amministrazione americana nei loro confronti possa tradursi soprattutto nella richiesta di maggiori contributi di truppe per la guerra in Afghanistan, the just war, anziché nella ricerca di una nuova e complessiva partnership transatlantica. E per quanto gli eu- ropei ritengano che l’Afghanistan effettivamente rappresenti il fronte centrale nella lotta al terrorismo, è d’altra parte non meno forte la loro convinzione che la vittoria contro i talebani non potrà essere conseguita soltanto attraverso un’escalation militare. Né per gli europei l’Afghanistan costituisce l’unica principale sfida internazionale. Il fondamentalismo islamico, a casa propria e nelle aree contigue (Mediterraneo e Vicino Oriente), l’immigrazione clandestina, l’ambiente e la sicurezza energetica sono questioni che preoccupano gli europei non meno dell’Afghanistan.

Dal lato americano, al di là dei proclami dei due candidati, restano le riserve sulle effettive capacità dell’Europa di imporsi come un affidabile alleato globale. La crisi istituzionale provocata dal no irlandese al Trattato di Lisbona non è certo un segnale rassicurante per il nuovo presidente USA. Gli americani, è vero, hanno in gran parte rimosso le tradizionali riserve verso il progetto di difesa europea, ma resta ancora irrisolta per loro la questione di fondo: se l’Europa riuscirà o meno a diventare un vero security player e, quindi, un alleato utile. Se queste riserve reciproche si rivelassero fondate, le opportunità di revitalizzare il rapporto transatlantico si dissolverebbero ben presto. Per rilanciare questa partnership c’è bisogno – e a prescindere da chi sarà il nuovo presidente USA – di una sorta di rassicurazione reciproca riguardo agli obiettivi comuni e all’impegno reciproco a perseguirli insieme. C’è insomma bisogno di un’agenda transatlantica concreta e condivisa. Una vera e propria agenda comune è finora mancata. Si è ricercato per troppi anni, e con una buona dose di improvvisazione, un consenso transatlantico ad hoc sulle singole crisi, senza una strategia globale che tenesse conto delle interconnessioni tra le diverse problematiche e, nella maggior parte dei casi, con gli europei, in maniera più o meno disunita – dal Kossovo, all’Iran, alla Russia – impegnati a rincorrere gli Stati Uniti.

Una nuova agenda transatlantica dovrebbe essere fondata su quattro obiettivi principali. Innanzitutto la stabilizzazione dell’Afghanistan. Un ulteriore aumento dell’impegno militare sarà probabilmente necessario nel breve-medio termine per vincere la guerra. Per vincere la pace c’è tuttavia bisogno di una strategia di più ampio respiro, più efficace per quanto riguarda la rico- struzione (con una più ampia presenza internazionale civile sul terreno), con una meglio articolata dimensione regionale e un calendario più chiaro per trasferire progressivamente le responsabilità di gestione agli afghani stessi, a partire dalla sicurezza.

In secondo luogo il Medio Oriente. Il miglior segnale che il prossimo presidente americano potrebbe dare all’Europa e alla comunità internazionale sarebbe quello di impegnarsi sin dall’inizio del suo mandato nella promozione del processo di pace. L’impegno del nuovo presidente dovrebbe essere attivamente fiancheggiato dagli europei e accompagnato dal loro impegno a contribuire – anche militarmente – alla messa in atto dei futuri accordi di pace e alla creazione di una nuova architettura regionale, inclusiva, improntata al modello OSCE per gettare in Medio Oriente le basi di una sicurezza e una pace sostenibili. Sarebbe questo un segnale anche nei riguardi dell’Iran che si troverebbe a dover scegliere tra la sua integrazione nel nuovo assetto regionale oppure un isolamento procuratogli dalla sfida permanente alla comunità internazionale.

In terzo luogo, Stati Uniti ed Europa dovrebbero agire in maniera coordinata per integrare progressivamente gli attori emergenti in una nuova comunità delle potenze, legate dall’impegno comune a contribuire al raggiungimento di global goals a partire dal cambiamento climatico e dalla non proliferazione. Tra le potenze emergenti, un test speciale, come detto, riguarda la “vecchia” Russia.

Infine, difesa e promozione del libero commercio dovrebbero restare al centro dell’agenda comune transatlantica, malgrado e anzi a fortiori dopo il fallimento (auspicabilmente temporaneo) di Doha. Stati Uniti ed Europa dovrebbero mantenere vivo il tema della liberalizzazione commerciale nel loro impegno diplomatico con Cina e India ed essere di esempio, smantellando le reciproche barriere non tariffarie e utilizzando appieno il potenziale del transatlantic marketplace.

Il nuovo presidente americano e i principali leader europei dovrebbero sedersi insieme ad un tavolo quanto prima e concordare un’agenda concreta basata su queste quattro priorità. La creazione di un nuovo organismo – che includa i rappresentanti delle due principali istituzioni transatlanti- che, cioè l’UE e la NATO, gli Stati Uniti e i membri europei del G8 – potrebbe servire a monitorare periodicamente la realizzazione di quest’agenda, il cui obiettivo ultimo, comune tra Stati Uniti ed Europa, dovrebbe essere quello di creare un mondo più stabile e garantito da una comunità allargata di potenze responsabili. Ma per avere un mondo con più attori responsabili, Stati Uniti ed Europa devono dimostrare di esserlo essi stessi, collaborando per realizzare un’agenda comune adeguata alle complessità del XXI secolo.2

[1] «Steer clear of permanent alliances with any portion of the foreign world», ovvero tenersi alla larga da alleanze permanenti con qualunque parte del mondo.

[2] Le opinioni espresse nell’articolo sono personali dell’autore.

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